Statistikklovutvalget vil opprettholde Statistisk sentralbyrå som forskningsinstitusjon og gir samtidig statistikkleverandøren SSB mer makt.
Av Per Koch, Forskningspolitikk
Det var flere som mente konflikten mellom finansminister Siv Jensen og tidligere SSB-direktør Christine Meyer kunne ha vært unngått om de hadde ventet til Statistikklovutvalget la frem sin innstilling.
I dag kom den, og utvalgsmedlemmene, ledet av Nils-Henrik M. von der Fehr, la frem et forslag til organisering og styring som skal bidra til at man unngår konflikter mellom SSB som statistikkleverandør og SSB som forskningsinstitusjon.
Fortsatt forskning
Ikke overraskende konkluderer utvalget med at SSB bør forbli statens hovedleverandør av statistikk. Men det anbefaler også at SSB fortsatt skal få drive med forskning.
Den konklusjonen har ikke vært en selvfølge. Som utvalget sier i sin pressemelding:
«Forskning og analyse er vesensforskjellig fra statistikkproduksjon, noe som kan gjøre det krevende å finne en balanse mellom de to oppgavene.»
Prestisje og fakta
I pressemeldingen legger utvalget frem flere forklaringer på hvorfor forskningen kan komme i konflikt med statistikkproduksjonen:
«Dersom forskningsvirksomheten anses som viktigere eller mer prestisjefylt enn statistikkproduksjonen, kan det vri oppmerksomheten blant ledere og medarbeidere internt i Statistisk sentralbyrå.»
Det er mulig dette kan tolkes som et spark til Meyers økte fokus på forskningspublisering og tellekanter. Med andre ord: Et økt fokus på «forskning av høy internasjonal kvalitet» kan føre til en svekkelse av statistikernes status og med det samholdet i organisasjonen.
«Det er også en fare for at forsknings- og analyseaktiviteten kan svekke tilliten til statistikken,» skriver utvalget i pressemeldingen.
De gir en noe merkelig begrunnelse for dette i innstillingen:
«… mens statistikken er tilbakeskuende og faktabasert, er forskningen og analysen fremadskuende eller kontrafaktiske, og resultatene kan derfor fremstå som mer usikre og kontroversielle.»
Her tror jeg de overvurderer statistikkens basis i «fakta».
Statistikken er basert på metoder utviklet av mennesker, med utvalg bestemt av mennesker og med presentasjoner og tolkninger gitt av mennesker. De sedvanlige utfordringene som følger med forskeres «for-dommer» og den lock-in som følger av at metodene ofte er utviklet i en annen tid og for fortidens formål, gjelder også for statistikkproduksjon.
Statistikkproduksjonen er neppe mer «objektiv» enn forskningen, skjønt det er mulig mange tror den er det og at utvalgets argument derfor gir mening.
Deling avvist
Utvalget skriver at man har vurdert en løsning der forskningen skilles ut av SSB og organiseres i en egen institusjon. Når de til sist har kommet til motsatt konklusjon, skyldes det ifølge gruppen:
-
- at nærhet mellom statistikkproduksjon og forskning og analyse gir «samvirkegevinster»,
- frykten for store organiserings- og etableringskostnader, og
- tiden det vil ta å finne frem til nye samarbeidsformer med andre aktører og bygge ny tillit.
Gitt ønsket om å unngå en gjentagelse av det bråket SSB stod overfor i fjor, kan det synes som om dette er relativt svake argumenter for å unngå en mer omfattende omorganisering.
Argumentet om at en deling vil skape større avstand mellom statistikkproduksjonen og forsknings- og analyseaktivitetene – «med fare for tap av samvirkegevinster» – er merkelig, gitt at andre forskningsmiljøer må kjempe med det problemet på daglig basis.
Forskerne i SSB gis med andre ord særbehandling sammenlignet med forskere i andre forskningsmiljøer.
Todelt samfunnsoppdrag
Statistisk sentralbyrå vil fortsatt ha et todelt samfunnsoppdrag, om utvalget får det som det vil: Det skal være den sentrale statistikkmyndigheten, og det skal bedrive forskning og analyse.
Forskningsaktiviteten bør riktignok «avgrenses til problemstillinger som utnytter og understøtter byråets kjerneoppgaver – produksjon av offisiell statistikk og anvendte politikkanalyser», men dette er ikke så forskjellig fra det som er tilfellet i dag.
Dessuten: Blir ikke avgrensingen definert på en bedre måte enn det utvalget har gjort her, vil den ha liten effekt.
Konkurransevridende
«Aktiviteten bør også innrettes slik at den ikke fortrenger forskning og analyse ved andre institusjoner i urimelig grad,» skriver utvalget.
Dette er er et rimelig ønske, men gitt at byråets forskere opererer på samme marked som mange andre samfunnsvitenskapelige institutter og konsulentselskaper, kan det bli vanskelig å få til. Poenget med konkurransearenaer er jo at noen skal vinne på bekostning av andre.
I det hele tatt ser det ikke ut til at utvalget har tatt inn over seg konsekvensene av at SSB er et forskningsinstitutt som konkurrerer om oppdrag.
Ikke sier de noe om hvem det er som skal bestemme når man har nådd en «urimelig grad» heller – eller hva man eventuelt skal gjøre om det skjer.
Statistikkprogram
Utvalget foreslår videre at det etableres et flerårig, nasjonalt program for offisiell statistikk vedtatt av regjeringen i statsråd. Statistisk sentralbyrå skal lage forslag til program, i samråd med andre statistikkprodusenter, og påse at kvalitetskrav etterleves.
Et nasjonalt statistikkprogram er definert som «en oversikt over hvilke områder det skal utarbeides offisiell statistikk for i programperioden, og hvilke myndigheter som er ansvarlige for de ulike statistikkene.»
Mer makt til SSB
Statistikkrådet, dagens samarbeidsorgan for statistikkprodusentene, bør styrkes, mener utvalget.
Nå skulle man kanskje tro at dette førte til at Statistikkrådet kunne bli en form for nøytral instans som fikk i oppdrag å følge, koordinere og kontrollere all «offentlig statistikkproduksjon».
Men nei: Også her får SSB mye av makten. Statistisk sentralbyrå skal utarbeide en årlig rapport om kvaliteten på offisiell statistikk. Statistikkrådet vil kun «bidra til utarbeidelsen» av den årlige kvalitetsrapporten. SSB skal også lede Statistikkrådet.
Statistisk sentralbyrå får med andre ord ansvar for å påse at andre statistikkprodusenter etterlever kvalitetskravene til offisiell statistikk – ikke Statistikkrådet. Hvis SSB finner at noen av leverandørene ikke lever opp til SSBs forventninger, vil «det være naturlig at Statistisk sentralbyrå overtar ansvaret,» skriver utvalget.
Og hvem skal så vokte vokteren? SSB! «Statistisk sentralbyrå plikter å følge opp kvaliteten på egen offisiell statistikk.»
I det hele tatt synes det som om utvalget ønsker å gi SSB mer makt, ikke mindre. Det er vanskelig å se hvordan man skal unngå at detter fører til flere konflikter.
Faglig uavhengighet
Utvalget ønsker å sikre SSB faglig uavhengighet. De viser her til alminnelig praksis i andre europeiske land. Denne uavhengigheten bør lovfestes ved «avskjæring av instruksjonsmyndighet og konstitusjonelt ansvar», mener utvalget.
Utvalget vil ikke ha noe styre for byrået (selv om det foreslår opprettelsen av et råd). Et styre truer direktørens ansvar og faglige uavhengighet, ifølge dem. I stedet vil de knytte den faglige uavhengigheten til lederen av byrået.
Utvalget sier imidlertid i samme åndedrag at styringslinjen går fra departement til underliggende enhet. Finansministeren er fortsatt overordnet SSBs administrerende direktør.
Med utvalgets forslag finnes det heller ikke noe styre som potensielt kunne fungere som en faglig motvekt mot statsråden. Faren for en konflikt lik fjorårets er altså fortsatt til stede.
Hvis dette blir vedtatt, kan finansministeren formelt sett ikke blande seg inn i faglige prioriteringer eller resultater, men det gjelder også – som utvalget selv påpeker – for § 4-1 i dagens statistikklov. Den stoppet ikke fjorårets brudulje.
Forskeres tilgang på data
Om utvalget gjør relativt lite for å motvirke mulige konflikter mellom forskning og statistikk innenfor SSB, eller mellom SSB og Finansdepartementet, gjør det mye for å sikre andre forskeres tilgang på data. Byråets egne forskere skal ikke ha privilegert tilgang til data, understreker von der Fehr.
Utvalget tar med andre ord de utallige klagene fra andre forskningsmiljøer på alvor. Håndhevingen av utdeling av data har blitt både strengere, dyrere og mer tilfeldig de siste årene.
I NOU-en heter det:
«Spesielt bør forskningsinstitusjoner med dokumentert evne til å håndtere data på en sikker måte få lettere, enklere og billigere tilgang. Det bør også bli mulig for offentlige myndigheter med statistikk- og analysebehov å få tilgang til mer data enn i dag.»
Mange forskere vil også sette pris på at krav om å slette data ikke skal være til hinder for gjenbruk av opplysninger i prosjekter med liknende formål og samme databehov.
Utvalget mener videre at det må gjennomføres tiltak både for å redusere brukerkostnadene, korte ned saksbehandlingstiden og å øke forutsigbarheten for vilkår og tilgang.
En ny finansieringsmodell må ta utgangspunkt i at «infrastruktur og felleskomponenter som kan nyttiggjøres av flere prosjekter, dekkes fra sentralt hold, og ikke av det enkelte prosjekt,» skriver utvalget. Om det tas til følge, vil prisen for SSB-data gå ned.
Dette er et forslag som vil bli godt mottatt i både forskningsmiljøer og mange offentlige etater.
NOU 2018:7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå
Se også: «SSB ønsker å være forvaltningsorgan og forskningsinstitutt på samme tid»
«Mer om forskernes misnøye med SSBs utlevering av data»
Hovedbilde: SSBs kontorer i Oslo (foto: Thomas Bjørn Skau CC)
