Ny utgave av European Innovation Scoreboard definerer Norge som sterk på innovasjon

EU-kommisjonen har publisert 2018-utgaven av European Innovation Scoreboard (EIS), og Norge rangeres i år – som i fjor – som en sterk  europeisk innovasjonsnasjon. Norge har fortsatt ikke nådd EIS’ førstedivisjon, Innovation Leaders, men sammenlignet med «midt på treet»-plasseringene fra tidligere år, er dette ikke en rangering det er grunn til å bekymre seg over.

Av Per Koch, Forskningspolitikk

Spørsmålet er likevel om den komposittindikatoren som EIS presenterer, egentlig sier noe som helst om Norges innovasjonsevne sammenlignet med andre lands.

Misforstå ikke. European Innovation Scoreboard-rapporten er full av kvalitetssikret og nyttig informasjon om investeringer i – og effekter av – innovasjon.

Problematisk indikator

Komposittindikatoren som brukes i den overordnede rangeringen, er imidlertid problematisk, ikke minst for land som ligger i utkanten av normalen.

Den er basert på 27 ulike indikatorer som hver for seg sier noe om et lands innsats og innovasjonsevne. Men når du slår dem sammen og deler på 27, får du en indikator som er meget problematisk.

Dette gjelder definitivt for Norge, som har en økonomi dominert av råvarebaserte næringer og prosessindustri, bransjer som innoverer mest gjennom stegvis innovasjon og praktisk problemløsning og ikke gjennom forskning. EIS er dominert av indikatorer som direkte eller indirekte relaterer seg til FoU.

Olje- og gassindustrien tjener dessuten så mye at den lave FoU-andelen av omsetningen gjør at mye av virksomheten defineres som «lavteknologisk», noe som gjør at den delen faller utenfor EIS, selv om teknologien som brukes, er meget avansert.

SSB endrer metoden for innsamling av innovasjonsdata

Når Norge i fjor endelig rykket opp i «andredivisjon» i EIS (Strong Innovators), skyldtes det ikke minst at SSB endret den måten de samlet inn innovasjonsdata fra næringslivet på.

Mens man tidligere spurte bedriftene om forskning og innovasjon i ett og samme skjema, gikk  SSB over til den praksisen som er vanlig i de fleste land, med separate skjema for forskning og innovasjon. Dette førte til en dramatisk økning i rapportert innovasjon fra norske bedrifter.

Det ser ut til at frikoblingen fra forskning satte dem som fylte ut skjemaet, bedre i stand til å identifisere andre former for innovasjon i bedriften.  Det er også mulig at den separate innovasjonsundersøkelsen havnet på andre bord i bedriftene enn den kombinerte. Et spørreskjema om FoU går gjerne til forskningsavdelingen – om bedriften har en – og der fokuserer man gjerne på forskning.

Andre feilkilder står imidlertid ved lag. Flere av de indikatorene som inngår i komposittindikatoren, måles som andel av BNP. Norges store BNP fører til lavere rangeringer for Norge.

Det norske paradokset

Med SSBs nye praksis fikk vi i hvert fall delvis et svar på det som har vært kalt «det norske paradokset»: Hvordan kan et land som tilsynelatende er lite innovativt, ha så høy produktivitet og så høy verdiskaping?

Svaret er at norsk næringsliv er innovativt. Det innoverer imidlertid på litt andre måter enn det som er vanlig i land dominert av høyteknologiske – det vil si FoU-intensive – næringer.

Det svenske paradokset

Det bringer oss over til Sverige og det som har vært kalt «det svenske paradokset»: Hvorfor har ikke et land som investerer så mye i FOU (og bare forbigås av Sveits i EIS) en enda høyere produktivitet og verdiskapning?

Dette er noe professor Charles Edquist fra Lunds universitet i Sverige har tatt fatt i. I en email skriver han om EIS Summary Innovation Index  (SII):

«The underlying problem is that the SII  interpretation of  ‘innovation performance’ does not relate outputs to inputs, which has to be done in any meaningful measure of ‘performance’, ‘productivity’ or ‘efficiency’. Instead the SII mixes inputs and outputs into a simple arithmetic average, which is meaningless. This is remarkable. And it means that the SII cannot be used for innovation policy purposes, which is an explicit objective of the EIS.

For many years, including in the 2018 edition, Sweden has, by the SII, been ranked number 1 in the EU with regard to innovation performance. However in the SII simple average measure this reflects that, in the Swedish innovation system, there is a lot of investment in innovation inputs, but these are not transformed into innovation outputs. This is not high performance. Such inefficiencies should be the point of departure for the design of innovation policy in Sweden – not the widespread SII-based misbelief that Sweden is number 1 in terms of innovation performance in the EU.»

Han utdyper denne argumentasjonen i en artikkel han har skrevet sammen med  Jon Mikel Zabala-Iturriagagoitia i Science Business.  I artikkelen bruker de følgende eksempel som illustrasjon:

Forestill deg at to land begge forsøker å sende en rakett til månen. Begge lykkes. Det første landet bruker 100 milliarder dollar for å nå målet, det andre bare én milliard. Hvis vi bare tar hensyn til effekter, kan vi si at at de begge har samme ytelse eller prestasjon. Sunn fornuft tilsier imidlertid at det andre landet har størst ytelse.

Edquist mener derfor at en innovasjonsindikator av denne typen må se effektene (output) i sammenheng med investeringene (input) og ikke blande dem sammen slik EIS gjør. Charles Edquist, Jon Mikel Zabala-Iturriagagoitia, Javier Barbero og  Jose Luis Zofı  har utviklet en alternativ rangering som tar hensyn til dette. I den havner Sverige  på 10. plass i EU når det gjelder ytelse/produksjon (output). (Undersøkelsen deres ser bare på medlemslandene.)

Det er med andre ord grunn til å tvile på om EIS’ komposittindikator gir oss et meningsfullt mål på et lands innovasjonsevne.

EIS kan både brukes og misbrukes i den politiske kampen

Nå kan man, som mange gjør, argumentere for at det ikke er så farlig. EIS er bare et av mange verktøy policy-utviklere bruker for å måle temperaturen på nasjonenes evne til nyskaping. Slike må alltid tas med en stor klype salt. EIS gir bare et grovt bilde av hvor landene står. Om Norge ligger på 13. plass (som i år), 12. plass (i fjor) eller en 17. plass (som i 2013) er innenfor feilmarginene og betyr ingenting.

Men det er ikke slik rangeringer av denne typen blir brukt av pressen, av interessenter, av policy-utviklere eller politikere. Slike rangeringer blir brukt til  både selvskryt og krisemaksimering i den politiske kampen om makt og innflytelse, og den eneste indikatoren som har større innflytelse enn EIS’ komposittindikator akkurat nå, er «FoU som andel av BNP» (en input-indikator som ikke sier noe om effektene av innovasjon i det hele tatt).

Det betyr at hvis en avis skriver at EIS viser at Norge er en innovasjonssinke, blir det en hektisk dag på forskningsministerens kontor.

Et av de mer ekstreme eksemplene på misbruk av EIS-indikatoren i en politisk sammenheng er Produktivitetskommisjonens narrativ. Produktivitetskommisjonen brukte en tidligere versjon av EIS (med en middelmådig norsk rangering) til å «bevise» at norsk næringsliv var dårlig på innovasjon. Dette ble da brukt som en begrunnelse for at myndighetene måtte øke investeringene i grunnforskning.

De ble grundig orientert om de problemene som fulgte med bruken av indikatoren, men valgte å ignorere dem (se min artikkel på Innovasjonsbloggen: «Rattsø 2: Mye bra, men bommer på innovasjonspolitikken»).

Jeg har sett flere som ikke kjenner konteksten, vise til Produktivitetskommisjonens rapport for å dokumentere at «nå må politikerne ta seg sammen.» Det kan godt hende at de må det, men ikke fordi Norge er en sinke i EIS. Nå som vi ikke lenger rangeres som en middelmådig innovasjonsnasjon, er vel dette blitt enda klarere.

Respekter mangfoldet!

Rankinger av denne typen fører også lett til at både journalister og politikere ignorerer den store kompleksiteten som skjuler seg bak enkle tall som disse. Det gir egentlig ikke mye mening å krangle om hvorvidt Sverige er mer innovativt enn Norge, eller om Norge er flinkere enn Danmark. Sannheten er at selv de nordiske landene er så forskjellige når det gjelder næringslivsstruktur og innovasjonspolitikk at det gir liten mening å si at Norge og Danmark må gjøre det samme som Sverige, slik at vi kan slå dem i EIS.

Som Edquist understreker, kan sammenblandingen av investeringer og ytelse føre til feilallokeringer i forsknings- og innovasjonspolitikken. Sammenblandingen fører til at politikerne ikke ser om problemene ligger på input-siden eller på output-siden:

«For example, if we know that Sweden is much weaker on the output side than on the input side, policy makers can see that they need to concentrate more on making a more efficient use of existing inputs instead of increasing the volume of inputs. The latter is the usual way innovation policy is being pursued, i.e. with a supply side bias.»

Det har han rett i. Det er lettere å få støtte til økte investeringer i – eller skatteletter for – FoU enn tjenester som skal bidra til at bedriftene og klyngene lærer og opererer på nye og mer effektive måter.

Det er jo også grunn til å påpeke at om du rangerer noen av de rikeste landene i verden med bruk av et meget upresist måleinstrument, så vil det alltid være svært lite som skiller dem fra hverandre på et aggregert nivå. Alle kan ikke være nummer én, og det er heller ikke nødvendig å være nummer én. Dette er ikke et fotballmesterskap, og målet er ikke å slå svenskene eller tyskerne eller islendingene. Målet er å sikre norsk velferd, og i utgangspunktet er vi godt skodd til å klare det.

Se også: