I NAVFs utredningsinstitutt (nå kjent som NIFU) var det lenge strid om instituttets analytikere skulle være utredere eller forskere. Debatten viser at det fantes andre ideer om hva en anvendt orientert institusjon av denne typen skulle være, noe NIFUs direktør Sveinung Skule dokumenterer i denne artikkelen. Fagsjef Hans Skoie (bildet) var for eksempel sterkt imot tanken på å kalle fagfolkene forskere.
Av Sveinung Skule, direktør NIFU
(Del 1 av Skules historiske blikk på NIFUs historie er tilgjengelig her. )
Spørsmålet om instituttet skulle være et utredningsinstitutt, et oppdragsinstitutt eller et akademisk orientert forskningsinstitutt – eller snarere hvilken balanse det skulle være mellom de tre – har vært et tilbakevendende tema både ved instituttet og blant instituttets «eiere».
Diskusjonene har dreid seg om instituttets navn, om organisasjonsform og uavhengighet, så vel som finansieringsstruktur og meritteringssystem. Hva skulle belønnes – politikknær utrederkompetanse, markedsog kundeorientering eller tradisjonelle akademiske meritter?
Identitetsdiskusjonen har tidvis vakt stort engasjement.
Da instituttet ble etablert under navnet NAVFs utredningsinstitutt og ikke NAVFs forskningsinstitutt, var det utrednings-virksomhet og statistikk som sto i sentrum. OECDs policy-orienterte arbeid var en viktig inspirasjonskilde i den første perioden, kanskje mer enn universitetsmiljøenes forskning. Den faglige aktiviteten i instituttet hadde mindre vekt på forskning og teoriutvikling og mer på utredning og anvendelse enn i en del andre samfunnsvitenskapelige institutter som ble etablert på 1950- og 1960-tallet.
Utgangspunktet var markant forskjellig fra blant annet Institutt for samfunnsforskning, som sprang ut av universitetsmiljøet med inspirasjon fra amerikansk samfunnsforskning17. Mens Institutt for samfunnsforskning ble etablert ved hjelp av private midler, var det utelukkende statlige midler som finansierte utredningsinstituttets virksomhet. Instituttet hadde tidlig en grunnbevilgning, men den ble for en stor del brukt på statistikk og statistikkfaglig utvikling og i mindre grad på akademisk kompetanseutvikling og merittering.
Utover på 1970- og 1980-tallet endret den faglige aktiviteten og kompetansen gradvis karakter. Statistikkproduksjonen og utredningsvirksomheten vedvarte, men ble etter hvert supplert med forskningskompetanse og -ambisjoner. På 1980-tallet publiserte flere ansatte i tidsskrifter med fagfellevurdering og i vitenskapelige bøker. Et viktig bidrag i styrkingen av den akademiske kompetansen var at NAVF finansierte programmet «Forskning om forskning» på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet.
Det var ikke unaturlig at diskusjonen om forholdet mellom utredningsaktivitet og forskningsaktivitet ble et hovedtema i evalueringen av instituttet i 1990. Evalueringen med tittelen «Børs – Kontor – Katedral?» pekte på utfordringen med at grunnbevilgningen var fallende, samtidig som forskningsambisjonene økte.
Evalueringsgruppen, som ble ledet av den svenske professoren og pedagogen Ulf P. Lundgren, anerkjente at instituttet hadde fylt en unik rolle i norsk forskningspolitikk, vært dyktige på utredninger av grunnleggende karakter og på å bygge databaser og registre for statistikkproduksjon. Instituttets betydning for å popularisere og skape offentlig debatt og sette dagsorden, særlig i den forskningspolitiske debatten, fikk mye ros. Seminarene ble beskrevet som en imponerende institusjon i Norden, og bladet Forskningspolitikk hadde, ifølge evalueringen, meget god anseelse.
Instituttet hadde etter evalueringsgruppens syn derimot ikke vært så framgangsrikt i å bedrive forskning om forskning, gjøre kritiske analyser av politikken eller fornye metoder og strategier for å studere utdanning og forskning. Heller ikke hadde man lyktes godt med å være et integrert institutt på tvers av utdanningsforskning og forskning om forskning. Både den interne organiseringen og personalpolitikken fikk sterk kritikk.18
Kontor med innslag av akademisk katedral?
«Instituttet er selv sylklare i at de driver utredning med innslag av forskning […] man ønsker å bli vurdert som utredere og ikke forskere», sto det i evalueringsrapporten. Den sterke identiteten som utredningsinstitutt var ikke i tråd med innretningen i miljøer som drev tilsvarende aktiviteter i andre land, mente evaluererne. Internasjonalt var det mer vanlig å drive «forskning med innslag av utredning» enn omvendt.
Utvalget kunne ikke se at instituttets utredninger skilte seg prinsipielt fra anvendt forskning, hverken i karakter eller kvalitet, men ved å innta posisjonen som utredere, unndro man seg vanlig akademisk kvalitetskontroll. Identiteten som utredere hadde ført til at man hadde vanskeligheter med å sette data inn i en bredere kunnskapsmessig sammenheng. Evalueringsgruppen mente at instituttets måte å balansere forholdet mellom utredning og forskning på tjente hverken den ene eller den andre aktiviteten på en god måte.
De tre dimensjonene evalueringen løftet fram, utredningsinstituttet – kontoret, det markedsorienterte oppdragsinstituttet – børsen, og det forskningsorienterte instituttet – akademiet, måtte enten holdes bedre sammen, eller så måtte man velge å rendyrke én av dimensjonene på bekostning av de to andre. Evalueringen skisserte ulike stiliserte løsninger, blant annet å fristille instituttet og la det bli markedsstyrt, trekke instituttet inn igjen i NAVF eller legge det til et universitet.
Evalueringen kritiserte også eieren, NAVF, for utydelige styringssignaler, noe som medvirket til disse problemene. Selv om NAVF bevilget to tredjedeler av instituttets årsbudsjett, ga instituttet et mandat og satt med faste plasser i styret, var styringen uklar. Instituttet og dets eier ble anbefalt å ta klarere standpunkt til den videre utviklingen og posisjoneringen av instituttets virksomhet.
Instituttsjef Vangsnes anerkjente at evalueringen pekte på viktige problemstillinger når det gjaldt identiteten som forskningseller utredningsinstitutt, men mente også at evalueringen hadde betydelige svakheter. Blant annet hadde den oversett en ganske betydelig vitenskapelig publiseringsvirksomhet, som sikret kvalitetskontroll etter vanlige akademiske kriterier. «Instituttets selvbilde går ikke så entydig i favør av utredning som utvalget har fått inntrykk av», skrev Vangsnes i sin uttalelse til instituttets styre, der han betegnet instituttets virksomhet som anvendt forskning.
NAVFs styre sendte evalueringsrapporten på høring og fikk mange kritiske innvendinger til evalueringsrapporten og flere brukeruttalelser som stilte seg svært positive til nytteverdien av instituttet. Det gjaldt ikke minst fra KUFs avdelinger for forskning og høyere utdanning.19
Da evalueringen ble behandlet, la NAVFs styre vekt på at brukere og oppdragsgivere jevnt over var fornøyde med instituttet. Evalueringsgruppen hadde feilvurdert spørsmålet om det påstått uavklarte forholdet mellom utredning og forskning, og i for høy grad vurdert instituttet etter en målestokk for et akademisk «forskning-om-forskning»-institutt, mente man.
Instituttet burde holdes sammen med alle dagens funksjoner, og grunnfunksjonen som brukerog beslutningsrettet institutt måtte ivaretas. Innenfor denne rammen var det imidlertid ønskelig å styrke forskningsaktiviteten, for slik å understøtte instituttets hovedoppgave som et høyt kvalifisert utredningsinstitutt. Rådgivningsrollen burde også styrkes.
Diskusjonen om forholdet mellom utredning og forskning fortsatte imidlertid utover på 1990-tallet. I 1995 var forskningsaktiviteten blitt ganske omfattende, og styret tok igjen opp forholdet mellom forskning og utredning til diskusjon. Diskusjonen handlet både om hvorvidt utredningsbegrepet skulle være del av instituttets framtidige navn etter fristillingen, og om de ansattes stillingstitler. Skulle de være utredere eller forskere?
I et notat til styresaken advarte fagsjef Hans Skoie sterkt mot at man tok bort utredning i instituttets navn og ga de faglig ansatte titler som forskere i stedet for utredere.20 Skoie viste til instituttets røtter og faglige tradisjoner: Instituttet skulle løse mindre oppgaver for oppdragsgivere med korte tidsfrister, og mesteparten av aktiviteten var ikke forskning etter Frascatimanualens kriterier.
Det samme gjaldt for øvrig andre samfunnsvitenskapelige institutter, som etter Skoies syn brukte et inflatert forskningsbegrep. At andre institutter brukte forskertitler, burde ikke få Utredningsinstituttet til å etterape en slik slapp praksis. «En omdøping av hele eller deler av staben til forskere kan få store konsekvenser for instituttets faktiske funksjon – verdier og identitet blir andre og faren for å bryte opp miljøet i et A- og et B-lag er klart til stede […]», mente Skoie.
Forskerkompetanse gir ikke automatisk utrederkompetanse, mens en utreder kan dyktiggjøre seg uten nødvendigvis å erverve forskerkvalifikasjoner. Teoriutvikling var en oppgave for universitetene, instituttet kunne miste sin raison d’être og få en uheldig akademisk drift. Etter Skoies syn burde instituttet fortsatt være et klart problem- og nytteorientert institutt for forskningsråd og andre myndigheter, sterkt orientert mot praksis.
På den andre siden sto Forskerforbundets lokallag ved NIFU. Lokallaget mente det var på høy tid både å endre instituttets navn og innføre en forskerstige. Forbundet viste til at det foregikk forskning ved instituttet som var vunnet i sterk konkurranse med andre. Instituttet seilte under falskt flagg, og både instituttets navn og tittelen utredningskonsulent kunne føre til undervurdering av det instituttet drev med. Stadig oftere stilles det akademiske eller forskningsmessige krav til prosjektene, argumenterte forbundet. Særlig gjaldt det for langsiktige prosjekter og programmer.
For å kunne gjøre gode og spenstige utredninger ville det bli mer og mer klart at man trengte forskningskompetanse. Instituttsjef Johan-Kristian Tønder inntok en mellomposisjon og påpekte i sitt styrenotat at det ikke var kommet signaler fra de største brukerne KUF og Forskningsrådet om behov for drastiske endringer, men at instituttets navn og stillingsbetegnelsene gjorde det vanskelig å holde på faglig dyktige medarbeidere. 21
Han avviste samtidig at det var akademisk drift ut over det som var nødvendig for å bedre den faglige kvaliteten på instituttets studier, med hensyn til forankring i faglitteratur og bedre metodiske grep. Dette hadde så langt «ikke ført til vegring mot å ta på seg kortsiktige utredningsoppgaver». Fortsatt burde instituttet bestrebe seg på å bedre den faglige kvaliteten uten at det gikk ut over kravet om relevans.
Fra utreder til forsker
I navnevalget kom man til enighet. Fra og med fristillingen i 1996 ble navnet Norsk institutt for studier av utdanning og forskning – NIFU. Ordet utredning ble dermed erstattet av det bredere begrepet «studier av». De nye vedtektene fastslo at formålet var å drive både forskning, utredning og statistikk, og ingen av dem ble gitt forrang. Det nye navnet signaliserte også at virksomheten ikke var avgrenset til høyere utdanning, men kunne omfatte også andre deler av utdanningssystemet.
Kampen om stillingstitlene ble ført videre. Forskerforbundets linje vant fram i 1998, da forsker ble innført som stillingsbetegnelse. Ved siden av den nye forskerstigen ble det etablert en parallell stige for rådgivere. Slik kunne instituttet både belønne og sikre karrieremulighetene til medarbeidere som jobbet med statistikk, og medarbeidere med tung utrederkompetanse, men uten akademiske meritter. Slik er instituttets stillingssystem fortsatt.
I 2001, fem år etter fristillingen, og ti år etter Lundgren-evalueringen kom debatten om forskning versus utredning igjen opp. Det skjedde i en ny evaluering gjennomført på initiativ av Forskningsrådet.22 Også denne evalueringen konkluderte med at NIFU hadde sterk kompetanse og et overbevisende kjerneprodukt, med statistikk av høy kvalitet, solide utredninger og forskning med relevans for instituttets virkefelt.
Utfordringen var at NIFU ikke fullt ut hadde tilpasset seg til å fungere som oppdragsinstitutt i et konkurranseutsatt marked. Dialogen med de to viktigste oppdragsgiverne som samtidig bidro med grunnfinansieringen, burde styrkes. Instituttet ble anbefalt å gå inn i en tett og dyptgående dialog med Forskningsrådet og departementet om deres forventninger til instituttet, for på den måten å oppnå en felles forståelse av formål, kjerneaktiviteter og kompetanseprofil. Samtidig burde kretsen av oppdragsgivere utvides.
Mange av oppdragene innebar dialog med oppdragsgiver om utforming av prosjektene, het det. At reglene for offentlige anskaffelser var i ferd med å skape trangere rammer for dialog med en frittstående stiftelse, ble ikke problematisert.
Evalueringen anbefalte at NIFU burde fokusere på «utredning med islett av forskning». Denne anbefalingen var også i tråd med en undersøkelse som viste at brukerne så NIFU som både en forsknings- og en utredningsinstitusjon, men der flere vektla utredningsdimen-sjonen enn forskningsdimensjonen. Undersøkelsen viste også at en ganske stor del av brukerne oppfattet instituttet som tradisjonsbundet, mens de i mindre grad så det som nyskapende.
Evalueringen anbefalte at forsknings- virksomheten ble avgrenset til områder der NIFU hadde mulighet for å få en internasjonal posisjon, og områder der det var særlig behov for vitenskapelig kompetanse for å kunne opprettholde kvaliteten i virksomheten. En mer omfattende forskningsprofilering og -merittering blant medarbeiderne måtte ikke skje på bekostning av utredning og dataproduksjon, lød en av anbefalingene.
NIFU ble også anbefalt å vurdere hvordan man i samtlige oppgaver kunne trekke policyrelevante konklusjoner i større grad, hvordan man kunne utvikle rådgivningsfunksjonen, og hvordan man kunne styrke kommunikasjonen mot allmenheten ved hjelp av internett, seminarer og «debatovervågning med en forpligtigelse til kommentering». Å opprettholde grunnbevilgningens størrelse var viktig.
I ettertid kan vi konstatere at evalueringens anbefalinger om å holde fast ved «utredning med islett av forskning» ikke ble fulgt, og at det nok ville ha vært risikabelt å gjøre det. I stedet har NIFU gradvis bygget ut sin vitenskapelige kompetanse. I to evalueringer fra 2017 og 2018 høstet instituttet anerkjennelse for det.
I Forskningsrådets evaluering av 16 institusjoner i norsk utdanningsforskning ble NIFU vurdert som det fremste forskningsmiljøet i Norge på området, sammen med Universitetet i Oslo (se figur 3). Evalueringen plasserte NIFU på topp målt etter kriterier som vitenskapelig publisering, sitering og internasjonalt samforfatterskap, samt strategier og organisering. Også for «samfunnseffekter» fikk NIFU toppkarakter.
Det internasjonale evalueringspanelet slo fast at: «NIFU appears to occupy a key position in-between academia and practice»23. En evaluering av de samfunnsvitenskapelige instituttene i Norge24 som omfattet alle NIFUs fagområder, konkluderte tilsvarende med at NIFU har en distinkt profil og en veldefinert rolle og nisje i forskningssystemet, at forskningen har høy relevans nasjonalt og til dels internasjonalt, spesielt i de nordiske land.
Instituttet har ifølge evalueringen en viktig rolle i den nasjonale datainfrastrukturen innenfor forskning og utdanning. Også denne evalueringen fant at NIFUs forskning har omfattende samfunnseffekter, som blant annet ble knyttet til kontinuiteten i analyse og statistikkarbeidet. Instituttets internasjonale nettverk ble karakterisert som imponerende.
Den vitenskapelige publiseringen ble karakterisert som god, men ikke blant de beste samfunnsvitenskapelige instituttene. Instituttet ble betegnet som solid, men ikke et institutt som eksperimenterer på en kreativ måte med prosjekter og formidlingsformer. Men mangel på «styringsveiledning» fra departementet og Forskningsrådet forårsaket av behovet for armlengdes avstand i tråd med Langslet-doktrinen er en ulempe, slo denne evalueringen fast.
NIFUs samfunnsoppdrag er fortsatt å sørge for et solid, uavhengig og relevant kunnskapsgrunnlag for videreutviklingen av kunnskapspolitikk og kunnskapssamfunnet i bredt. Evalueringene kan forstås som en indikasjon på at det har vært riktig å satse på samspillet mellom utredningskontoret, børsen og katedralen, heller enn å velge mellom dem.
Å kombinere forskning med høy vitenskapelig kvalitet, pålitelig statistikkproduksjon og analyser og utredninger med høy relevans for beslutninger og politikkutvikling har vært og synes fortsatt å være et fortrinn for instituttet. Vurderingene av instituttets samfunneffekter hadde neppe vært så positive om det ikke hadde vært for samspillet mellom programfinansiert forskning og oppdragsfinansiert aktivitet. Styrkeforholdet mellom (utrednings)kontoret, børsen og katedralen er imidlertid kraftig endret gjennom årenes løp – i to retninger. Instituttet har både blitt mer oppdragsdrevet og fått tyngre vitenskapelig kompetanse.
Gå til del 3: NIFU, STEP og kunnskapsgrunnlaget for forsknings- og innovasjonspolitikken
- 17. Engelstad, F.: Kunnskap og refleksjon. 50 års samfunnsforskning. ISF-rapport 2000:2. Institutt for samfunnsforskning 2000.
- 18. Børs – kontor – katedral? Evaluering av NAVFs utredningsinstitutt. NAVF 1990.
- 19. Vangsnes og Skoie, op.cit.
- 20. Statistikk – utredning og forskning ved Utredningsinstituttet – hvordan bør profilen være. Notat Hans Skoie september 1995.
- 21. Om statistikk, utredning og forskning ved utredningsinstituttet – virksomhetsprofil og tiltak for å sikre kvalitet og kompetanse. Styresak 26/95.
- 22. Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU). En evaluering. Norges forskningsråd 2001.
- 23. Evaluation of Norwegian education research. Report from the internatio- nal expert committee. Final Report 22 February 2018 Forskningsrådet, 2018.
- 24. Evaluation of the Norwegian Social Science Research Institutes. Principal report. Forskningsrådet, 2017.
Hovedfoto: Hans Skoie hadde sterke meninger om forskning og forskningspolitikk (foto fra 1979 i NIFUs arkiv)