Alt handler om bærekraft nå. Ikonene for FNs 17 bærekraftsmål pryder enhver strategi med respekt for seg selv. Men som rettesnor for forskning og innovasjon er målbildet en floket materie. En rekke av målene er motstridende og uklare, samtidig som flere grunnleggende utfordringer er utelatt. Det trengs dyktig manøvrering hvis målene skal skape reell endring i ønsket retning.
Espen Solberg, forskningsleder, NIFU
Retorisk paradigmeskifte
Holder vi oss på overordnet politisk nivå, er det ingen tvil om at vi har sett en endring de siste 10-15 årene. Et godt eksempel er regjeringens handlingsplan for innovasjon fra 2003. Den skulle tegne opp Norges helhetlige innovasjonspolitikk og sette innovasjon i et bredt systemisk perspektiv. Det gjorde den også langt på vei, og fikk god mottakelse.
Men planen inneholdt ikke ett eneste ord om miljøproblemer, sosiale utfordringer eller bærekraftig utvikling. Innovasjonspolitikken var utelukkende tuftet på målene om økt verdiskaping, ledende kunnskapsmiljøer og konkurransedyktige bedrifter. Ingen reagerte spesielt på dette.
I dag, etter Stern-rapporten, tograders-målet, Agenda 2030 og Greta Thunberg, hadde ikke en slik plan sett dagens lys. Den hadde garantert blitt stanset som tidlig utkast med beskjed om å innarbeide en kraftig dose samfunnsutfordringer og bærekraft. Vi har i sannhet opplevd det som i forskningslitteraturen omtales som en normative turn. Men kunne den faktiske politikken og tiltakene sluppet gjennom? Svaret er ikke opplagt.
Mer meny enn agenda
For selv om FNs bærekraftsmål har bred tilslutning og setter dagsorden, er det overraskende få som kan si hva de skal innebære i praksis. Og det er enda færre som har verktøy for å evaluere om utviklingen går i riktig retning.
OECD ga nylig ut en rapport som måler ulike lands avstand til bærekraftsmålene. Her gjør de aktivt bruk av målbildets 169 delmål og 249 indikatorer. Hva viser dette for Norge? Jo, at vi er omtrent i mål når det gjelder bistandsbevilgninger, trafikksikkerhet og CO2-utslipp (!), mens vi har et godt stykke å gå når det gjelder dødsfall ved forgiftning og livslang læring. Dette framstår som et lite egnet grunnlag for retning i norsk forskning og innovasjon fram mot 2030.
Hvis målene skal gi mening, må man se oppover i målhierarkiet, det vil si mot målsettinger om rent vann, god helse og velferd og avskaffing av fattigdom. Men da oppstår en annen utfordring, nemlig rommet for tolkning av brede mål. En suksessfaktor under hovedmål 8 er for eksempel økt BNP-vekst, som i stor grad er årsaken til mange av de andre utfordringene.
Under hovedmål 7 finner vi både delmål om mer fornybar energi, men også økt tilgang til elektrisitet. Sistnevnte brukes hyppig som argument for økt utvinning av olje og gass. Selv i det mest optimistiske anslaget til Det internasjonale energibyrået (IEA) antas naturgass å stå for 12 prosent av verdens elektrisitetsproduksjon i 2040. Hvis så å si all aktivitet kan knyttes til et bærekraftsmål, likner dette mer en meny enn en agenda.
Et annet spørsmål er statusen til utfordringer som ikke inngikk da målene ble vedtatt. I sin siste statusrapport peker FN selv på en rekke sentrale utfordringer som burde vært med, blant annet våpenproduksjon og væpnet konflikt, økende rusmisbruk og sviktende dyrevelferd. I tillegg kunne vi nevnt antibiotikaresistens, som kanskje er en av verdens største helseutfordringer og et tema som hadde vært velegnet for å sette konkrete, tallfestede mål.
Tilbake til grunntanken
Det er derfor både lettvint og upresist å si at «bærekraftsmålene skal være styrende». Det trengs en god del presisering utover det. Prioriteringene bør konkretiseres og i større grad ta utgangspunkt i grunntanken om en samfunnsutvikling som tar mer hensyn til miljø, likhet og helse enn vekst og framgang i seg selv.
Her ligger det et verdivalg og en retningsendring som blant annet bør få følger for hvordan vi fremmer og evaluerer innovasjon i næringslivet. Hittil har det meste handlet om vekst og overlevelse. Nå rettes oppmerksomheten mot hva slags vekst. Da kommer både virkemidler og evalueringsmetoder til kort.
Et aktuelt eksempel er den nylig framlagte områdegjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet i Norge. Her anerkjenner konsulentene bak rapporten at næringsstøtte også kan begrunnes i markedets manglende evne til å møte store samfunnsutfordringer, såkalt transformasjonssvikt. Men hvordan slike virkemidler skal innrettes, er langt mer uklart.
Rapporten sier for det første at bærekraftsatsinger må være kommersielt lønnsomme. For det andre bør det ikke utvikles egne virkemidler for slike satsinger fordi det kan skape «verdiødeleggende kompleksitet og overlapp i virkemiddelapparatet». For det tredje er det departementene som oppdragsgivere som skal avgjøre hva som er bærekraftige satsinger og hvordan de skal fremmes innenfor en bred portefølje av virkemidler. Ballen spilles med andre ord tilbake, med overhengende fare for at den legges død.
Store kunnskapsbehov
Som FN selv har påpekt, er det også behov for forskning på bærekraftsmålene i seg selv. De uklarhetene som er påpekt ovenfor, viser at det er behov for mer kunnskap om hvordan målene samvirker eller motvirker hverandre, hvilke reelle avveininger som skjuler seg under hovedmålene og ikke minst hvilke konkrete handlinger som trengs.
Videre er det et stort behov for indikatorer som bedre kan måle utviklingen mot grunntanken i målene. Dagens indikatorer er for tentative og for lite forenlige med andre målesystemer. Det kommer tydelig fram i årets Indikatorrapport for norsk forskning og innovasjon, hvor bærekraft er et spesialtema. Vi har per i dag få gode broer mellom bærekraftsmål og indikatorer for forskning og innovasjon. Hvis bærekraft være styrende på dette feltet, trenger vi å bygge disse broene.
Og endelig trenger vi en debatt som handler om reelle tiltak og veivalg. Hvis de forsvinner under overskriftene om bærekraft, risikerer vi nok en øvelse i «policy drift», hvor eksisterende politikk og tiltak videreføres med nye merkelapper. Grunntanken i bærekraftsmålene er altfor viktig til det.
Foto: Olivier Le Moal