Et klima i rask endring gir Europa store utfordringer, og det politiske trykket for en mer bærekraftig økonomi og et mer bærekraftig levesett har økt siden tusenårsskiftet. Det har konsekvenser for forsknings- og innovasjonspolitikken, der EU blant annet satser på det de kaller missions, på norsk: målrettede samfunnsoppdrag.
Vera Schwach, forsker 1, NIFU
Lisa Scordato, seniorrådgiver, NIFU
Å møte den globale klimakrisen og andre store samfunnsutfordringer gjennom forskning har vært et offisielt mål for EU siden Lund-erklæringen i 2009, som sa at Europa må fokusere på vår tids store utfordringer. Erklæringen representerte en vending bort fra Lisboa-strategiens snevrere forskningspolitiske mål om en økning av EUs FoU-innsats.
På nyåret fikk Europakommisjonens president Ursula von der Leyen grønt lys i Europaparlamentet til Europeisk grønn giv (European Green Deal), EUs nye vekststrategi. Forskning og innovasjon utgjør viktige faktorer når storstilte utfordringer skal omgjøres til målrettede samfunnsoppdrag (missions) for et klimanøytralt og konkurransekraftig Europa, og det i aktiv dialog med borgerne. Hvordan nedfeller oppdragene seg?
Klima og samfunn kaller
Å satse på utvalgte, målrettede samfunnsoppdrag er en avgjørende nyhet i det kommende, niende rammeprogrammet for forskning og innovasjon, Horisont Europa (2021–2027). Satsingen har sin bakgrunn i erkjennelsen av at EUs forsknings- og innovasjonspolitikk ikke har maktet å ta ordentlig tak i de omspennende fysiske, økonomiske og sosiale problemene som Europa og verden står overfor.
Rett nok, i sitt åttende rammeprogram, Horisont 2020 (2014–2020), understreket EU samfunnsutfordringene tydeligere enn tidligere, men programmet var ikke nok for å møte klima og sosiale utfordringer; det skrev Europakommisjonen i en midtveisevaluering av Horisont 2020. Den anbefalte å styrke forskningens samfunnsrelevans og innrette den tydeligere mot FNs bærekraftsmål.
Høye ambisjoner teller, men penger avgjør
For å sikre økologisk bærekraft må etablert innovasjonstenkning skifte retning og innrettes mot bærekraftsmål og grønn vekst. Dette betyr å begrense klima- og miljøskader, samtidig som økonomien fortsetter å vokse og nye arbeidsplasser skapes.
EUs mål er å gjøre Europa til verdens første klimanøytrale kontinent innen 2050. I EU-kommisjonens første tekst om en strategisk plan for Horisont Europa heter det: «det [å bli verdens første klimanøytrale kontinent] krever at vi endrer den måten vi produserer, handler og forbruker på, og fremskynder og stimulerer teknologiske, økonomiske og sosiale transformasjoner som aldri før.» (Europakommisjonen, Orientations towards the first Strategic Plan for Horizon Europe, 2019).
Minst 35 prosent av pengene i Horisont Europa skal brukes på formål knyttet til Europeisk grønn giv. Fire av fem av de tematiske oppdragene inngår som virkemidler for å nå målene. For å lykkes med oppdragene skal de mobilisere og engasjere borgerne i Europa. De skal involveres for å skape bred politisk legitimitet og gi forskningen størst mulig nedslagsfelt.
EU, som siden 1980-tallet har hatt forskning som en pilar for unionens virke, har strevd med å formidle forskningens betydning og praktiske relevans. I Horisont 2020 ble effekter av forskning (impact) introdusert som et viktig element i vurdering av forskningskvalitet. Introduksjonen av samfunnsoppdrag forsterker betydningen av forskningens samfunnsvirkninger.
Ærgjerrigheten er stor: Oppdragene skal være dristige, løsningsdrevne, ha definerte, målbare mål; de skal være tverrfaglige, tverrsektorielle og skal involvere politikk, økonomi, næringslivet og sivilsamfunnet for en dyptgripende systemendring. Europakommisjonen, Europaparlamentet og medlemslandene har forhandlet fram fem tematiske oppdragsområder:
1. tilpassing til klimaendringer, inkludert samfunnsendring,
2. kreft,
3. sunne hav, kystområder og vassdrag,
4. klimanøytrale og smarte byer,
5. sunn jord og mat.
Men EU går forsiktig frem: Det finnes ingen fast budsjettramme for de fem oppdragene. Det er snarere slik at i løpet av rammeprogrammets første tre år vil maksimum 10 prosent av budsjettet i pilar II være øremerket til utlysninger i de fem temaoppdragene. Å øke midlene til oppdragene skjer etter en vurdering av de første prosjektene i oppdragsporteføljen.1
Oppdragene skal sikre forskning og innovasjon, men møter budsjettkrav på andre områder. Situasjonen for EUs langtidsbudsjett for 2021–2027 er uavklart.2 Et sentralt spørsmål er om det blir mulig å starte og finansiere rammeprogrammet som planlagt, eller om Horisont Europa blir forsinket og/eller får kutt i forhold til det foreslåtte budsjettet på 94 milliarder euro.
Forskning – konkurranse og månelanding
Klimaendringer og globale utfordringer er ikke den eneste begrunnelsen for å satse på samfunnsoppdrag. De skal også bidra til å styrke Europa i konkurransen spesielt med Kina, andre land i Asia og USA. Horisont Europa skal synliggjøre kontinentet som et samlet, handlekraftig og fremragende kunnskapsområde.
Historisk er forskningspolitikk med tydelige prioriteringer og målrettede satsinger en gammel bekjent. EU og forskere henviser gjerne til det krigsrettede Manhattan-prosjektet (1942–1947) og Apollo-programmet med månelandingen (1963–1972) som eksempler på vellykkede oppdrag å sammenligne seg med.
Den europeiske betegnelsen har sitt opphav i amerikansk politikk – Moon landing, Grand Challenges og Missions. Men de historiske henvisningene og den forskningspolitiske retorikken halter på flere punkter. For det første var både USAs atom- og romfartsforskning drevet fram av et militært-industrielt kompleks, der begge inngikk i et kaldkrigskappløp, og der tanken om truet klima og økosystem var totalt fraværende. For det andre var det å involvere sivilsamfunnet ingen post på noen agenda.
Som inspirasjon fra fortiden, hadde forskningsprogrammer fra klinisk medisin, miljø-, landbruks- eller havforskning passet bedre, for på disse feltene har initiativtakere og utførende forskere måttet forholde seg til pasienter, næringer og andre interessegrupper – i samspill og uenigheter. Spesielt kunne policyutformere trekke lærdom for Europeisk grønn giv fra forskningsinnsatser for naturmiljø, ressursbruk og økosystemer.
Dessuten skal de målrettede samfunnsoppdragene, til forskjell fra idealeksemplene ovenfor, håndtere et flettverk av sammenfiltrede, mangeartede og systemiske problemer som ikke kan løses nasjonalt eller europeisk, men krever global vilje og samarbeid.
For det tredje har Manhattan og Apollo, likeså vel som NASA og ESA, to andre eksempler som trekkes fram, hatt omfattende midler til rådighet, sammenlignet med finansieringsnivået til de oppdragene EU nå satser på.
Historien viser at det er vanskelig å lykkes med tverrgående og tverrsektorielle innsatser på tvers av etablerte strukturer og fagfelter, spesielt når midlene er knappe. Samfunnsoppdragene har flere fallgruber nå i oppstartsfasen, men kan representere en bedre mulighet for en bærekraftig økonomi og fremtid enn alternativet: Å videreføre etterkrigstidens vekstideologi og fortsette i sporet til tradisjonell innovasjonspolitisk tenkning og forskning.
Europeisk grønn giv tilfører EU en gjennomgripende prioritering og en ny helhet som skal nedfelle seg i så godt som alle politikkområder. Men blir de foreslåtte samfunnsoppdragene i Horisont Europa, i beste fall, kun en underordnet bit av helheten?
1art. 7 i utkastet til HE FP/RfP Regulation
2sciencebusiness.net, 25.02.2020
Vi har lagt arbeid ned i å oversette engelske uttrykk og termer til norsk. Det er et bidrag til fagtermarbeid og til å sikre et fullverdig norsk fagspråk i forsknings- og innovasjonspolitikken.