Faser og paradigmer i etterkrigstidens forsknings- og innovasjonspolitikk

Underkommuniserte forskjeller, overdrevne brudd og skjulte kontinuiteter

Oppmerksomheten omkring de negative konsekvensene av forskning og innovasjon er tilbake i innovasjonspolitikken, men OECDs gamle kritikk av vekstfilosofien er det ikke.

Av Egil Kallerud

Tredje generasjons innovasjonspolitikk

Mange snakker nå om at en ny «generasjon» forsknings- og innovasjonspolitikk vinner fram i toneangivende, internasjonal forsknings- og innovasjonspolitikk.  Den målbærer en ny, «tredje forståelsesramme» (three frames, Schot & Steinmuller, 2018) som bryter med tidligere tenkning på en måte som bare har skjedd én gang tidligere i moderne forsknings- og innovasjonspolitikks 70 år lange historie.

Det nye ligger særlig i at sosiale og miljømessige mål og temaer («store, samfunnsmessige utfordringer») har historisk høy prioritet. Det refereres ofte til FNs bærekraftsmål, og ambisjonene er høye for radikal («transformativ») omstilling i økonomi og samfunn på grunnleggende systemnivå.

Systemisk innovasjonspolitikk

Generasjonen eller rammen den avløser er «systemisk innovasjonspolitikk» («nasjonale innovasjonssystemer») som spilte en toneangivende rolle fra, grovt anslått, slutten av 1980-tallet til et godt stykke ut på 2000-tallet.

Også den hadde en egen, tilsvarende periodiserings- eller rammefortelling, der forsknings- og innovasjonspolitikken ble delt inn i tre «idealtyper» (Borras & Lundvall, 2005):

«Forskningspolitikk» kjennetegnes gjennomgående av den lineære «innovasjonsmodellens» toneangivende rolle, basert på en forenklet antakelse om at investeringer i FoU, ikke minst grunnforskning, mer eller mindre automatisk fører til økt vekst og velferd.

Også «teknologi­politikk» har elementer av et tilsvarende investerings- og tilbuds­perspektiv, her særlig knyttet til spesifikke «nøkkelteknologier» og høyteknologiske (industri)sektorer, samtidig som noe større vekt legges på samfunnets og økonomi­ens evne til å realisere teknologienes og sektorenes vekstpotensiale.

«Innovasjonspolitikk» opererer innenfor en vesentlig bredere ramme, og spiller på et mer omfattende sett av virkemidler og aktører. I innovasjonspolitikken er en mer adekvat interaktiv «samspillsmodell» overordnet den «lineære».

Ruivos paradigmer

Disse periodiseringshistoriene er på langt nær de eneste i sitt slag. Går vi ytterligere ti år tilbake, ble det publisert en artikkel (Ruivo, 1994) som bidro mye til å synliggjøre at slike historier om forskningspolitiske paradigmer og faser, som hun kaller dem, allerede da var vel etablert nærmest som en egen genre.

Artikkelen sammenlikner i alt 10 paradigme-/fasehistorier fra 1970- og 1980-tallet og parafraserer dem slik at også de innpasses grovt i et treleddet skjema, som synes å høre til genren: «forskning (science) som framskrittets motor», «vitenskap som problemløser» og «vitenskap som kilde til strategiske muligheter». Historisk blir de tilordnet, grovt og med overlapp, hvert sitt tiår, seksti-, sytti- og åttiårene.

De tre fortellingene om forskning og innovasjon

Tabellen nedenfor gir en forenklet oversikt over de tre periodiserings- og paradigmehistoriene :

På det høye aggregeringsnivået der en her opererer, er forskjellene mellom de ulike historiene ikke nødvendigvis store, med ett viktig unntak. Den gjelder behandlingen av «paradigmet» fra 1970-tallet som tabellens P1 (Ruivos modell) refererer til som «vitenskap som problemløser». I periodiseringer som ligger til grunn for P1, ble det også kalt de «sosiale prioriteringenes» epoke (Brooks, 1986), kjennetegnet ved vending mot «nye sosiale mål» (Salomon, 1976).

Ingen av de andre modellene (P2 og P3) finner her nok nytt til å gi det betydning på paradigmenivå, og ser i hovedsak kontinuitetene med forutgående periode, da det P3 kaller «innovasjon for vekst» dominerte.

Vekstkritikken på 1970-tallet

Det toner ned betydningen av en utvikling som særlig skjøt fart fra slutten av 1960-tallet og gjennom 1970-tallet, da nye samfunnsområder og politiske mål ut over militære og økonomiske (miljø, velferd) vant sterkere innpass i forsknings- og innovasjonspolitikken (for Norge, se Kallerud, 2019).

I P2-bildet av internasjonal forskningspolitisk debatt i denne fasen inngår også markante vekstkritiskeelementer, slik de blant annet kom til uttrykk i en viktig rapport fra en komité oppnevnt av OECD for å omvurdere forsknings­politikkens grunnlag i turbulente omstillingstider (Brooks, 1971).

Rapporten kan langt på vei ses som det forskningspolitiske motstykket til Roma-klubbens The Limits to Growth fra året etter – ikke bare på grunn av sitt innhold, men også fordi et flertall av aktørene bak OECD-rapporten også var medlemmer av eller nært tilknyttet Roma-klubben.

Rapporten så for seg at veksten ville flate ut og «mettes», og skisserte en agenda for en post-vekst forskningspolitikk der en hovedoppgave ville være å bidra til konsensus om en ny politikk der livskvalitetsmål i vid forstand ville være overordnet kvantitative BNP-vekstmål.

At disse sidene ved forskningspolitikkens historie retusjeres i P2 er ikke overraskende; systemisk innovasjonspolitikk er kjemisk fri for vekstkritiske elementer, og interessen for aktører og politikk på andre samfunnsområder er særlig knyttet til det de kan bidra med for å styrke «innovasjons­systemets» vekst- og konkurransekraft.

Men at de også i P3 tillegges marginal betydning er påfallende. Her burde parallellene og forløperne fra 50 år tilbake til sentrale trekk ved den «nye», utfordringsorienterte og transformative forsknings- og innovasjons­politikken være mange og tydelige.

Da som nå dreide det seg om en markant vending mot sosiale og miljømessige spørsmål for å rette opp skjevheter og redusere skadevirkninger av en type vekst og vekstpolitikk som, ifølge så vel Brooks-rapportens diagnose den gang som analyser innenfor den «tredje rammen» i dag, har hatt alvorlige sosiale og miljømessige kostnader. Omstillingsutfordringen den gang, slik den ble beskrevet i 1971-rapporten, sto i omfang og radikalitet ikke tilbake for dagens «transformative endringer».

Veksten problematiseres ikke i de nye fortellingene

Men i ett overordnet spørsmål er forskjellen mellom de to «sosiale vendingene» påfallende. Brooks-rapporten kretset – dens tittel var Science, Growth and Society, A New Perspective – i ett og alt om den økonomiske vekstens problemer, og la til grunn en tydelig vekstskeptisk og -kritisk posisjon for sine scenarier om forskningspolitikkens omstilling. Historien tok imidlertid, som kjent, en ganske annen vei.

I kjølvannet av 70-tallets energi- og stagflasjons­krise ble vekst­politikkens hegenomi gjenetablert, tydeligere og sterkere enn noen gang, og agendaen for vekstkritisk forskningspolitikk mistet sin relevans, ikke minst i OECD selv.

Den vekstkritiske debatten forstummet med fornyet tillit til teknologisk endring ikke bare som motor for ny vekst, men også som avgjørende for å kunne frikople (decouple) vekst fra miljøødeleggelse og bruk av naturressurser­ som ikke er fonybare («dematerialisering»).

På dette spesielle spørsmålet er det likevel snarere kontinuitet enn brudd som kjennetegner forholdet mellom P3s andre og tredje ramme, men også med OECDs pro-veksttradisjon fra opprinnelsen til i dag.

Den sosiale vendingen i tredje ramme er, som for 50 år siden, i stor grad et svar på vekstens problemer, men innebærer på langt nær den samme radikale problemati­seringen av vekstens grenser, vekstpolitikkens mangler og vekstepokens historiske avslutning.

I den politiske konteksten der den «tredje rammen» utvikles, nå med større tyngde i Brüssel enn i Paris, er sosiale og miljømessige mål blitt sentrale i en helt annen grad enn for få år siden, men fortsatt vekst den uavhengige politiske variabel og langt på vei analytisk ikke-tema.

Europe 2020-strategiens overordnede mål er «smart, sustainable and inclusive growth», og EU-President von der Leyen kaller EUs nye Green Deal «our new growth strategy». Mazzucatos missions er «a problem-solving approach to fuel innovation-led growth», og The Transformative Innovation Policy Consortium legger til grunn at «with attention on social and environmental welfare, there will be greater productivity and less inequality, therefore then, increased economic growth».

Det legger føringer og trekker grenser for mulig «transformativ endring». Men grunnene kan være gode til å gjenåpne spørsmålet om «vekstens grenser», kanskje er de vesentlig sterkere enn de var for 50 år siden, da det ble seriøs debatt om det, også i OECD, selve «vekstens katedral» (Alexander King).

Dagens klima-, natur- og ulikhetskriser framstår på mange områder som verre enn selv i alarmistiske framtids­scenarier fra 50 år tilbake. Teknologisk innovasjon har bidratt til enorm vekst, men samtidig levert så lite «frikopling» av veksten fra miljøødeleggelse og ufornybar ressursbruk at indikatorene blir stadig sterkere for at en i stor grad teknologidrevet vekst har brakt «oss» til randen av selve klodens, «jordsystemets», tålegrenser (Rockström, 2009).

For mer om systemisk innovasjonsteori, se «The Radial Thinking That Shaped STEP’s Innovation Studies and Policy Advice»
For mer om den tredje generasjonen, se vårt intervju med Schot: «Forsknings- og innovasjonspolitikk i en tid med store utfordringer»

Referanser

Brooks et al./OECD (1971) ‘Science, Growth and Society. A New Perspective’, OECD

Brooks, H (1986) National science policy and technological innovation, in: R Landau & N Rosenberg (eds) The Positive Sum Strategy. Harnessing Technology for Economic Growth, p. 119-168. Washington, 1986.

Kallerud. E. (2019): Vekst, prioritering og omstilling. Norsk forskningspolitikk gjennom 50 år på 50 minutter, in: Espen Solberg og Claes Lampi (red.) Kunnskapsreiser. Innblikk og overblikk fra NIFUs historie, Oslo: NIFU

Lundvall, B-Å & Susana Borrás (2005): Science, Technology and Innovation Policy, in: Fagerberg, Jan, Mowery, David C. and Nelson, Richard R. (2005) (eds): Innovation Handbook. (Oxford: Oxford University Press). Chapter 22. Pages 599-631.

Rockstöm, J et al (2009) A safe operating space for humanity, Nature, Vol. 461, 24. Sept. 2009

Ruivo, B. (1994): ‘Phases’ or ‘paradigms’ of science policy? Science and Public Policy, Volume 21, Issue 3, June 1994, Pages 157–164, https://doi.org/10.1093/spp/21.3.157

Salomon, Jean-Jacques (1976) Science policy studies and the development of science policy, in: Spiegel-Rösing I. and De Solla Price (eds) Science, Technology and Society: A Cross-Disciplinary Perspective. London: Sage, p. 43-70.

Schot, J & W. Edward Steinmueller (2018): Three frames for innovation policy: R&D, systems of innovation and transformative change. Research Policy 47 (2018) 1554–1567. https://doi.org/10.1016/j.respol.2018.08.011

Hovedfoto: I 1971 la Dean Harvey Brooks frem en radikal rapport i OECD kalt Science, Growth and Society – A New Perspective. Foto av OECDs hovedkvarter  Château de la Muette, Paris. Foto: OECD.