I 2016 ble en pilotordning med flerårige utviklingsavtaler mellom Kunnskapsdepartementet og det enkelte lærested innført. Ordningen er nå evaluert, og spørsmålet er om den har fungert etter intensjonen og hvilke virkninger den har hatt i sektoren.
Mari Elken, forskningsleder, NIFU
Siri B. Borlaug, forskningsleder, NIFU
Kunnskapsdepartementet inngikk avtaler med fem læresteder i 2017, ytterligere fem i 2018 og resten av sektoren i 2019. Utviklingsavtaler er ikke et særnorsk fenomen, og inspirasjonen til utformingen av de norske avtalene er hentet fra blant annet Nederland.
Flere land har eksperimentert med avtalelignende tilnærminger, men avtalene har ulike navn, formål, innhold og omfang (se Lars Lybys artikkel foran og de Boer et al. 2015, eller Jongbloed & de Boer 2020).
Framtidsrettet tilnærming
Et fellestrekk ved utviklingsavtalene er at de har en framtidsrettet tilnærming. Departementet blir enig med lærestedene om utvalgte mål i en bestemt periode. Det finnes imidlertid ikke en enhetlig definisjon på hva et mål er, det kan både defineres og måles på mange ulike måter. Generelt er formålet med slike avtaler knyttet til ønsket om økt kvalitet, mer differensiering og tydeligere profiler blant institusjonene.
Differensiering, profilering og arbeidsdeling er også tilbakevendende diskusjoner i norsk universitets- og høgskolepolitikk og var blant annet noe av grunnlaget for SAK-politikken (samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon) på 2000-tallet, som igjen har fått økt aktualitet i Kunnskapsdepartementets arbeid med ny styringspolitikk.
Utviklingsavtaler som virkemiddel ble først nevnt i Stjernøutvalgets rapport (2008), men ble aktuelt etter Finansieringsutvalgets rapport (Hægeland et al. 2015).
I 2016 ble et pilotprosjekt med flerårige utviklingsavtaler mellom departementet og det enkelte lærested innført. Formålene var blant annet å bidra til differensiering og støtte opp under institusjonenes profiler og arbeidsdeling i sektoren.
Evaluering
Ordningen er nylig evaluert (Elken og Borlaug 2020), og evalueringen viser at utviklingsavtalene så langt har hatt en uklar rolle som styringsverktøy. Dette skyldes ulike forhold. Innføringen og etableringen av avtalene var dialogpreget, og særlig de ti første institusjonene var med på å forme ordningen.
Dialogen og åpenheten i denne prosessen har vært verdsatt av alle parter, men har også bidratt til uklarhet rundt avtalene som styringsverktøy. Evalueringen peker på fem forhold som bør avklares når det gjelder avtalenes framtidige rolle i styringssystemet.
Hvem er utviklingsavtalene for?
Evalueringen viser at avtalene har flere formål. De er et verktøy for departementet for mer differensiert styring av sektoren, og de skal være et verktøy for lærestedenes ledelse for å styre virksomheten. Selv om begge formålene er legitime, har de ulike implikasjoner for avtalenes utforming og potensial. Det gjelder blant annet hvilke typer mål avtalene skal inneholde, hvem som skal foreslå mål, og hva slags virkning avtalene har på lærestedet.
Hvilken plass skal utviklingsavtalene ha i styringssystemet?
Avtalene ble introdusert i en allerede kompleks målstruktur og komplekst styringssystem (se f.eks. Lyby et al. 2020). I stedet for å fokusere på eksisterende målstruktur, utgjorde avtalene et ekstra sett med mål og bidro til økt kompleksitet i styringssystemet. Avtalene har derfor et uavklart forhold til resten av styringssystemet. En åpenbar årsak til dette er at utviklingsavtalene så langt har vært en pilotordning som ble innført gradvis, og den erstattet derfor ingen andre styringsverktøy.
Et viktig element i norsk styringstradisjon er vektleggingen av dialog. Evalueringen viser at avtalene ikke har skapt store endringer i den eksisterende styringsdialogen, men at de i flere tilfeller har bidratt til en mer fokusert styringsdialog som er tilpasset institusjonenes egenart.
Er avtalene et finansieringsverktøy eller et dialogverktøy?
Avtalene ble innført etter anbefaling fra Hægeland-utvalget (2015). Argumentet var at finansieringssystemet vektla kvantitative indikatorer som var felles for alle institusjonene, og at avtalene kunne bidra med både kvalitative mål og mål tilpasset institusjonenes særtrekk.
Avtalene kunne derfor oppfattes som et supplement til finansieringssystemet. Det ble også kommunisert at det etter hvert skulle kobles finansiering til avtalene. Det skjedde ikke. Forventningen om finansiering preger likevel noen av utviklingsavtalene når det gjelder målformuleringer og indikatorer.
Hvis avtalene skal være en del av eller et supplement til finansieringssystemet og det kobles finansiering til avtalene, innebærer det nye krav til målarbeidet; hvilke typer mål avtalene kan og bør inneholde, og hvordan måloppnåelse skal defineres og identifiseres.
Oppfatningen om avtalenes framtidige funksjon varierer også. Noen hevder de bør være et mål- og resultatorientert verktøy, mens andre mener de bør være mer strategiske og utviklingsorienterte. Dette representerer også et veivalg – skal avtalene handle om forhåndsdefinerte resultater eller identifisere utviklingsområder?
Hvilke typer mål skal avtalene inneholde?
Ulike formål innebærer også ulike typer mål i avtalene, og hvem som skal foreslå mål. Hittil har både lærestedene og departementet foreslått mål.
Nåværende mål kan kategoriseres i tre hovedtyper: bygging av lærestedets profiler, løsning av lokale problemstillinger og ulike nasjonale politiske prioriteringer. De siste er typisk foreslått av departementet, og sektoren reagerer noe ulikt på disse målformuleringene.
Selv om de fleste anerkjenner at departementet har et legitimt styringsbehov, har mål foreslått av departementet bidratt til en svekking av avtalene som et verktøy for differensiering og profilering. Enkelte læresteder opplever begrenset eierskap til slike mål, noe som videre har konsekvenser for virkningen av avtalene på lærestedsnivå.
Hvordan virker avtalene på lærestedsnivå?
Avtalene har ulike virkninger på institusjonene. I evalueringen identifiserte vi seks ulike former som spenner fra begrenset grad av integrering i intern mål- og planstruktur i den ene enden, til inspirasjon for intern styringspraksis i den andre. Den vanligste formen for virkning er at avtalene har gitt ledelsen legitimitet til å løfte fram enkelte strategiske prioriteringer. For flere av avtalene ser vi også at ulike mål følges opp på ulike måter. Et spørsmål er om avtalene bør ha mer lik virkning på lærestedsnivå? Eller betyr differensiering også en stor aksept for ulik lokal virkning?
Departementet jobber nå med ny styringspolitikk. Evalueringen av pilotordningen med utviklingsavtaler finner at det er behov for mer differensierte styringsverktøy, og det er betydelig støtte i sektoren for at utviklingsavtalene kan ha en slik funksjon. Men, for at utviklingsavtalene skal nå sitt fulle potensial, må flere avgjørelser tas om framtidig utforming og funksjon.
Les også:» Styring av universitets- og høyskolesektoren. Den norske utviklingen i et europeisk perspektiv.«
Referanser:
De Boer, H., Jongbloed, B., Benneworth, P., Cremonini, L., Kolster, R., Kottmann, A., Vossensteyn, H. (2015). Performance-based funding and performance agreements in fourteen higher education systems. Enschede: University of Twente, CHEPS.
Elken, Mari; Borlaug, Siri Brorstad; (2020) Utviklingsavtaler i norsk høyere utdanning : En evaluering av pilotordningen. Oslo: NIFU.
Jongbloed, B., & de Boer, H. (2020). Performance Agreements in Denmark, Ontario and the Netherlands. Enschede: University of Twente, CHEPS.
Lyby, Lars; Huisman, Jeroen; Blaker, Simen; Danielsen, Åsne; Waaler, Johanne; (2020) Styring av universiteter og høyskoler i Norge: En undersøkelse av styringsinstrumenter og styringsaktører i UH-sektoren. Oslo: NIFU.
Hovedbilde: Thor Brødreskift.