En langtidsplan for næringsliv og konkurransekraft

Etter at hovedtrekkene ved 2022-budsjettet er klart, ser vi konturene av den samlede budsjettmessige oppfølgingen av andre langtidsplan for forskning og høyere utdanning gjennom hele fireårsperioden 2019–2022. Hva er oppnådd? Er det samsvar mellom oppnådde resultater og de politiske målene og prioriteringene?

Egil Kallerud og Bo Sarpebakken, NIFU

Samlet utgjør oppfølgingen av regjeringens langtidsplan gjennom de fire budsjettårene 2019–2022 i underkant av 3,7 mrd. kr, hvorav vel 1,6 mrd. kr innenfor (45 prosent) og vel 2 mrd. kr (55 prosent) utenfor opptrappingsplanene (se tekstboks under). 

Oppfølgingen er noe ujevnt fordelt over de fire årene, med særlig høye vekstbeløp i 2019 og vesentlig lavere i 2020. 

Som nevnt i artikkelen om statsbudsjettet er om lag 440 mill. kr av den samlede oppfølgingen i 2022 på snaut 940 mill. kr ikke bevilgninger, men omprioritering av Forskningsrådets ubrukte bevilgninger fra tidligere år. Totaltallene i 2022 og fireårsperioden inkluderer ikke bare vekstposter, men også kutt i og omdisponering av bevilgninger til planrelevante formål gjennom perioden. 

Bare to opptrappingsplaner når sine mål

For to av den andre planens opptrappingsplaner, Teknologiløft og FoU i næringslivet, vil måltallene, ut fra Solbergog Støre-regjeringenes forslag for 2022, være overoppfylt ved slutten av fireårsperioden, se figur 1. 

Teknologiløft, som er opptrappingsplanen med høyest måltall (800 mill. kr), blir overoppfylt med så mye som nesten 140 mill. kr (17 prosent). Oppfølgingen i 2022 av denne opptrappingsplanen utgjør nesten 400 mill. kr, vesentlig mer enn i noe annet enkeltår i fireårsperioden. 

Av dette er nær to tredjedeler bevilgninger og omdisponerte forskningsrådsavsetninger til satsingen «Grønn plattform» (250 mill. kr) som ble opprettet som en treårig, covid19-rettet satsing i 2020, men som ikke tidligere er regnet som oppfølging av langtidsplanen. 

Også opptrappingsplan FoU i næringslivet blir, med en samlet oppfølging på om lag 480 mill. kr, overoppfylt med 30 mill. kr (6 prosent). Over 40 prosent av veksten under planen kom i 2021. 

Oppfølgingen av opptrappingsplanen Kvalitet i høyere utdanning oppfyller derimot ikke sitt måltall på 250 mill. kr, men ender opp med kun 150 mill. kr. Oppfølgingen i 2022 er netto negativ, dels som følge av Støre-regjeringens kutt i foreslått bevilgning i Solberg-regjeringens 2022-budsjett til prosjekt for å utvikle og dele metoder for studentaktiv digital undervisning, dels som følge av at ordningen for utvikling og oppgradering av læringsarealer som inngikk iopptrappingen med 50 mill. kr i 2019, blir avviklet i 2022. 

Om lag 2,7 mrd. kr av den samlede oppfølgingen i 2019–2022 er oppfølging av de fem langsiktige prioriteringene (se teksboks). Vel 380 mill. kr av dette er bevilgninger til bygg i 2019, som er det eneste året da slike bevilgninger er regnet som planoppfølging. 

Rundt 540 mill. kr er ikke rapportert som oppfølging av noen av de fem langsiktige prioriteringene, men av målene Konkurransekraft (320 mill. kr) og Fremragende fagmiljøer (220 mill. kr), med henholdsvis 9 og 6 prosent av samlet planoppfølging. 

Prioriteringene Offentlig sektor og Teknologier har til sammen 50 prosent av all vekst, likt fordelt med 25 prosent hver. Med kun 4 prosent av alle oppfølgingsbevilgninger peker prioriteringen Samfunnssikkerhet seg ut med den klart laveste veksten, mens Klima og Hav har henholdsvis 12 og 8 prosent av all planoppfølging. 

Store forskjeller mellom forskning og høyere utdanning

Skjevheter i langtidsplanens behandling av forskning og høyere utdanning har vært tema for debatt og kritikk i den politiske prosessen omkring langtidsplanene siden starten. 

Den samlede oppfølgingen 2019–2022 på 3,3 mrd. kr til forskning og høyere utdanning (ikke medregnet bygg) fordeler seg med om lag 1,85 mrd. kr til forskning (55 prosent) og vel 1,45 mrd. kr (45 prosent) til høyere utdanning. 

På utdanningsområdet var oppfølgingen særlig høy i 2021, i hovedsak som følge av videreføring av studieplasser opprettet i løpet av 2020 som covid-19-rettede tiltak. På forsknings-området er oppfølgingen særlig høy i 2022, da mye av oppfølgingen skjer gjennom omprioriteringen av Forskningsrådets avsetninger. 

Den største asymmetrien mellom forskning og høyere utdanning framkommer når oppfølgingen av de langsiktige prioriteringene og målene Konkurransekraft og Fremragende fagmiljøer fordeles på områdene hver for seg, se figur 2 og 3. 

På forskningsområdet har oppfølgingen av Teknologier, Hav, Klima og Konkurransekraft fullt ut eller i all hovedsak kommet gjennom opptrappingsplanene Teknologiløft og FoU i næringslivet. Disse to opptrappingsplanene har også mål som i betydelig grad overlapper med henholdsvis Teknologier og Konkurransekraft. 

Videre peker oppfølgingen av målet Fremragende fagmiljøer seg markant ut med beskjeden oppfølging, og som dessuten i sin helhet er utenom opptrappingsplanene. 

Figur 3 indikerer at de fleste prioriteringskategoriene i langtidsplanen i praksis er irrelevante for høyere utdanning. Unntakene er opptrappingsplanen Kvalitet i høyere utdanning og prioriteringene Offentlig sektor og Teknologier, der oppfølgingen i all hovedsak består av bevilgninger til nye studieplasser som er opprettet i løpet av perioden innen lærerutdanning, helseog sosialutdanning og MNT-fag. 

Oppfølging av forskning fordelt på hovedmål 

Figur 4 viser et grovbilde av fordelingen av FoU-bevilgninger mellom de tre hovedmålene. Den supplerer prioriteringsbildet på nivå 2 (figur 2) og synliggjør at en svært stor andel av bevilgningene under flere langsiktige prioriteringer er, når de også knyttes til ett av de tre hovedmålene, bevilgninger med økt konkurransekraft og innovasjonsevne som hovedmål. 

Om lag 70 prosent av alle planrelaterte satsinger på FoU-området er knyttet til målet Konkurransekraft. Det aller meste av dette er FoU i og for næringslivet; med noen unntak, der det klart største er store bevilgninger til Helseog omsorgsdepartementets helseanalyseplattform under prioriteringen Offentlig sektor. Samlede bevilgninger på anslagsvis 230 mill. kr under dette målet over KDs budsjett til grunnleggende teknologiforskning er i hovedsak, men ikke utelukkende, begrunnet i næringslivets behov. 

Prioriteringsbildet i figur 4 kan framstå som mer spisset, og i manges øyne mer ensidig og ubalansert, enn det selve planrevideringen i 2018 syntes å legge grunnlag for. At det er blitt slik, kan delvis skyldes kombinasjonen av to ambisiøse opptrappingsplaner med betydelig overlappende mål og målgrupper og at det i perioden generelt har vært relativt lavere vekst i bevilgningene til FoU  enn i årene før, men særlig i bevilgningene gjennom Norges forskningsråd spesielt. 

Figur 4 viser også at det på FoU-området er lavt samlet nivå på bevilgningene som følger opp målet Fremragende fagmiljøer. Hele denne oppfølgingen (80 mill. kr) er bevilgninger i 2019 og 2020 til ordninger (SFF, FRIPRO). På dette punkt skiller andre langtidsplan seg kraftig fra den første planen, da det under det noenlunde tilsvarende hovedmålet «Verdensledende fagmiljøer» ble gitt økte bevilgninger på i alt om lag 380 mill. kr til ordningene under Forskningsrådet for støtte til fri/fremragende forskning. Denne markante endringen i politiske prioriteringer fra første til andre plan kan være et aspekt ved konteksten for de uteblitte bevilgningene i 2022 til Fellesløft IV. 

Det lave tallet i figur 4 for målet Store samfunnsutfordringer er et nettobeløp, som også omfatter betydelige kutt/omdisponeringer i løpet av planperioden, særlig under næringsrettede departementer. I tallet inngår et større antall mindre bevilgninger under prioriteringene Offentlig sektor, Klima og Samfunnssikkerhet. 

Bevilgninger uten måltilordning («Utenfor») har omtrent samme fordeling som nettobevilgningene under målet Samfunnsutfordringer. De kjennetegnes av stor spredning av mange mindre bevilgninger under flere departementer, de fleste under prioriteringene Offentlig sektor, Klima og Samfunnssikkerhet. Om en derfor i det overordnede prioriteringsbildet ser «Samfunnsutfordringer» og «Utenfor» under ett, utgjør de i alt om lag 25 prosent av all oppfølging på FoU-området. 

Se også analyse av det siste statsbudsjettet for forskning.

Egil Kallerud og Bo Sarpebakken presenterer en detaljert vurdering av langtidsplanens effekt, gjennomslagskraft og oppfølging i artikkelen Den budsjettmessige oppfølgingen av Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning – erfaringer, problemer, forbedringspunkter

NIFU har lagt ut en rapport om langtidsplanen: Fra politikk til praksis: En studie av Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning som styringsverktøy

Foto av Jonas Gahr Støre og Erna Solberg ved Kilian Munch