Norge skal gjennom en omstilling til et lavutslippssamfunn. Men hva innebærer egentlig en omstilling?
Håkon Endresen Normann, forsker 2, NIFU
Med revidert nasjonalbudsjett1 introduserte regjeringen et nasjonalt omstillingsmål. Hensikten med et slikt mål er at det skal lede til utslippskutt i hele økonomien, på tvers av alle sektorer. En sentral del av omstillingspolitikken skal være å legge til rette for raskere teknologiskifter og for grønn verdiskapning. Eksempler på dette kan være regjeringens satsing på havvind eller planer for hydrogen.
En klimaomstilling vil også kreve endringer i eksisterende næringer. Eksempler på dette kan være elektrifisering av petroleumsproduksjon eller rensing av CO2 fra sementproduksjon. Men en klimaomstilling vil i tillegg måtte innebære redusert petroleumsaktivitet, slik IEA og IPCC har påpekt. Vi kan derfor skille mellom en omstilling innenfor og en omstilling vekk fra olje og gass.
Disse ulike forståelsene av en klimaomstilling kan fint eksistere side om side. Samtidig vil ulike sider vektes forskjellig blant ulike aktører i den offentlige diskusjonen og i praktisk politikk. Et sentralt spørsmål i den sammenheng er derfor: Hva slags omstilling legger de offentlige rammevilkårene for forskning og innovasjon til rette for?
Økt støtte til generelle virkemidler
Forskere ved NIFU har sett nærmere på utviklingen av tildelinger gjennom de sentrale innovasjonspolitiske virkemidlene i Norge fra 2007 til 2020. Analysen viser at den samlede virkemiddelbruken har blitt mer enn
doblet i denne perioden.2 Den største veksten har vi sett i støtten via SkatteFUNN, som er en ordning som er tematisk nøytral. Det er vanskelig å påvise at denne typen brede og nøytrale ordninger bidrar til en omstilling av næringslivet.
Også støtten til energiforskning fra Forskningsrådet har vokst noe i samme periode. Hvis vi gjør et enkelt skille mellom Forskningsrådets støtte til petroleumsprosjekter og grønne prosjekter i næringslivet, ser vi at heller ikke her har det vært noe tydelig tegn til forskningsdrevet omstilling.
Vi vet også at støtten til næringslivet for å kompensere for effektene av pandemien fulgte et tilsvarende mønster. Det ble gitt betydelige midler til grønne prosjekter gjennom Grønn plattform, men de virkelig store beløpene har gått til petroleumsnæringen gjennom oljeskattepakken introdusert i 2020.
Det er derfor to forhold vi bør være oppmerksomme på når vi skal svare på om virkemidlene over tid i større grad har støttet en klimaomstilling:
- Økningen i investeringer har gått til generelle virkemidler som i stor grad forsterker den eksisterende næringsstrukturen. Vi må spørre oss om en større del av denne veksten burde være styrt mot målrettede satsinger knyttet til en omstilling til lavutslippssamfunnet.
- Parallelt med økte investeringer i grønne prosjekter har vi sett enda større vekst i støtten til petroleumsaktivitet. Spørsmålet er om det går an å få til en reell omstilling hvis man forsøker å ri to hester samtidig.
Svak oppfølging
Vi har altså sett at virkemiddelbruken bare delvis reflekterer ambisjonene om en klimaomstilling. Hvorfor er det slik, til tross for en bred enighet om at norsk næringsliv må omstilles som følge av den globale klimakrisen? Svaret på dette spørsmålet er både enkelt og sammensatt.
Den enkle forklaring ligger i at det er vanskelig å ta politiske grep som begrenser omfanget til en industri som er lønnsom i dag. I tillegg er det godt dokumentert hvordan oljeindustrien nyter stor innflytelse i viktige beslutningsfora.
Det sammensatte ligger på den ene siden i at det finnes svært ulike forestillinger om hva en omstilling er, og dermed hva som er riktige løsninger. For noen handler det om å bygge opp nye næringer, for andre å redusere utslippene fra olje- og gassproduksjon, mens for andre igjen handler det om å flytte økonomisk aktivitet fra petroleum til andre næringer.
I tillegg berører en klimaomstilling mange forskjellige politikkområder. Løsningene plasserer seg på tvers av energi, klima og miljø, næringsutvikling, arbeidsliv, og som den siste tiden har vist, utenriks- og sikkerhetspolitikk. Vi har med andre ord svært ulike forståelser av problemet, og ansvaret for å legge til rette for løsninger plasserer seg på tvers av politikkområder.
Målrettede samfunnsoppdrag og behovet for koordinering
Det er godt kjent at sektorprinsippet3 i stor grad preger det norske innovasjonssystemet. Dette kan være en styrke når målet er å videreutvikle områder der vi allerede er sterke. Det kan derimot være en barriere når målet er å utvikle retningsgivende politikk for å ta tak i store omstillingsutfordringer der koordinering av flere politikkområder er nødvendig. Det er derfor behov for mekanismer og fora egnet for å forankre tverrsektorielle satsinger som går på tvers av mange departementer, og som involverer flere politikkområder enn forskning.
Noe av grunnen til at Kunnskapsdepartementet nylig ga NIFU i oppdrag å undersøke muligheter og utfordringer ved å innføre målrettede samfunnsoppdrag i Norge4 er nettopp behovet for koordinering på tvers for å møte store samfunnsutfordringer. Målrettede samfunnsoppdrag handler både om å sette konkrete og ambisiøse mål, og sette retning gjennom en koordinering av alle politikkområdene som berører en samfunnsutfordring.
Noe av det NIFU konkluderte med, var at dersom målrettede samfunnsoppdrag skal brukes som en tilnærming for å løse store utfordringer som klima, er det ikke nok å innføre samfunnsoppdrag for å stimulere enkeltteknologier eller industrier. Samfunnsoppdrag for å bygge opp ny, grønn industri kan bidra til en grønn omstilling, men det er ikke tilstrekkelig. En klimaomstilling vil kreve at det settes mål for å omstille norsk næringsliv, inkludert omstillingen vekk fra olje og gass.
Så langt ser det ikke ut til at regjeringens nyetablerte omstillingsmål inkluderer en slik forståelse av hva en klimaomstilling er. Det burde det nok.
1 https://bit.ly/3PLILAq
2 En presentasjon vil bli publisert på NIFUs nettsted om kort tid.
3 https://www.fpol.no/omstillingsutfordringen
4 https://bit.ly/3wNxSpj
Hovedbilde: PatrickPoendl.