NIFUs statsbudsjettanalyse bekrefter at de offentlige bevilgningene til FoU vil gå ned i 2023. Offentlig FoU som andel av BNP går også ned, blant annet som følge av en økning i BNP.
Av Egil Kallerud, NIFU, Bo Sarpebakken, SSB og Espen Solberg, NIFU
Støre-regjeringens første fullt ut egne budsjettforslag vil gi en anslått samlet bevilgning til forskning og utviklingsarbeid (FoU) i 2023 på 43,6 mrd. kr. Det er nominelt 1,1 mrd. kr eller 2,7 prosent mer enn saldert budsjett for 2022. Proposisjonen legger til grunn en pris- og lønnsvekst i 2023 på 3,8 prosent, noe som vil gi en realnedgang i FoU-bevilgningene i 2023 på 1,1 prosent.
Pris- og lønnsjusteringen som er lagt inn i budsjettet, ble fastsatt før de høye inflasjonstallene fra juli av ble kjent, og vil neppe kompensere fullt ut for de faktiske lønns- og driftsutgiftene i 2023.
Fall i FoU-bevilgningenes andel av BNP og totale utgifter over statsbudsjettet
Av figur 1 framgår det at forskningsbevilgningenes andel av BNP igjen befinner seg langt under målet om at de skal utgjøre én prosent av BNP. Målet ble nådd i 2016 som følge av en kombinasjon av økte FoU-bevilgninger og svak BNP-utvikling. Andelen holdt seg deretter omtrent på dette nivået inntil 2020, da en betydelig nedgang i BNP som følge av pandemien førte til at BNP-andelen gikk ytterligere opp til 1,15 prosent. I 2023 vil andelen kunne synke kraftig, til 0,76 prosent.
Dette skyldes hovedsakelig at den anslåtte BNP-veksten for årene 2021 og 2022 nå er kraftig oppjustert sammenliknet med anslagene for de samme årene i fjorårets proposisjon. Dette innebærer at FoU-andelen av BNP også blir lavere i 2021 og 2022. FoU-bevilgningenes andel av BNP er både i 2022 og 2023 nede på lave 0,76 prosent.
FoU-bevilgningenes andel av samlet statsbudsjett nådde sitt høyeste nivå i årene 2017–2019 med rundt 4,2 prosent. Budsjettforslaget for 2023 innebærer at andelen blir vesentlig lavere, 3,76 prosent.
Ekstraordinære utgifter til strømstøtte og Ukraina-krigen forklarer mye av nedgangen. Justert for strømstøtte vil FoU-bevilgningenes andel av statsbudsjettet være 3,91 prosent, altså fortsatt godt under alle år siden 2016.
Det framgår av figuren at 2023 er ett av kun tre budsjetter siden 2005 med realnedgang i FoU-bevilgningene, og kun i 2011 var realnedgangen høyere enn i 2023. Figuren viser også at budsjettet for 2023 kan sies å videreføre en trend fra 2018 som kjennetegnes av en utflating av veksten. Mens gjennomsnittlig årlig realvekst var 5 prosent i årene 2005–2017, ser den ut til å bli om lag 0,4 prosent i årene 2018–2023.
KD står for over halvparten av de statlige bevilgningene
Kunnskapsdepartementet (KD) står for godt over halvparten av statsbudsjettets samlede FoU-bevilgninger. De utgjør i 2023 om lag 23,5 mrd. kr, som er 750 mill. kr, eller 3,3 prosent, mer enn i 2022.
I denne veksten inngår en nominell økning i departementets faglige bevilgninger (ikke inkludert driftsbevilgninger) til Forskningsrådet på om lag 125 mill. kr, eller snaut 3 prosent, samt økt kontingent for deltakelse i EUs rammeprogram Horisont Europa med nær 350 mill. kr. Det er også en nominell vekst tilsvarende lønns- og prisjustering i FoU-andelen i KDs bevilgninger til universiteter og høgskoler.
Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) er med en anslått samlet FoU-bevilgning på drøye 6 mrd. kroner i 2023 nest største FoU-departement. HODs FoU-bevilgning har i 2023 en nominell vekst på 5,3 prosent, godt over gjennomsnittet for FoU-budsjettet som helhet. Det meste av HODs FoU-bevilgninger er en innbakt FoU-andel i helseforetakenes samlede rammebevilgning. Det øremerkede tilskuddet til helseforetakenes forskning øker i 2023 med 2,9 prosent, til 863 mill. kr, mens departementets bevilgninger til Forskningsrådet utgjør 380 mill. kr, som er om lag 10 mill. kr, eller 3 prosent, høyere enn i 2022.
En vekst i bevilgningene over Kommunal- og distriktsdepartementet til bygg i universitets- og høgskolesektoren har en anslagsvis effekt på FoU-bevilgningene på om lag 300 mill. kr.
Kutt i næringsdepartementers FoU-bevilgninger
Elementer som bidrar til en viss vekst, motvirkes av kutt i andre, særlig i næringsrettede FoU-bevilgninger.
Nærings- og fiskeridepartementets (NFD) FoU-bevilgninger i 2023 på totalt drøyt 4,2 mrd. kr er nominelt snaut 2 prosent lavere enn i 2022, og får dermed en realnedgang på i underkant av 6 prosent.
NFDs bevilgninger til Forskningsrådet på om lag 2,2 mrd. kr er 70 mill. kr lavere enn i 2022, eller 3 prosent i løpende priser. Siden dette departementets grunnbevilgninger til forskningsinstitutter har en nominell vekst på om lag 2 prosent, blir NFDs bevilgninger til konkurranseutsatte midler gjennom Forskningsrådet kuttet med 5 prosent. En del av reduksjonen skyldes utfasingen av første treårsperiode av ordningen Grønn plattform. Ordningen blir videreført for en ny treårsperiode, med en avsetning på 205 mill. kr i Forskningsrådets budsjett for 2023. Utfasingen fører også til reduksjon i bevilgninger under Innovasjon Norge («statsbankene») som inngår i FoU-budsjettet.
Olje- og energidepartementet (OED) er det departementet som kutter mest i sine FoU-bevilgninger i 2023. De er nominelt 13 prosent lavere enn i 2022, som tilsvarer en realnedgang på nesten 17 prosent.
OEDs bevilgninger gjennom Forskningsrådet reduseres med vel 15 prosent, fra om lag 1,04 mrd. kr i 2022 til rundt 940 mill. kr i 2023. Proposisjonen angir at nye prosjekter i større grad må finansieres gjennom omprioriteringer innenfor en lavere budsjettramme.
Det er en liten nominell nedgang også i Landbruks- og matdepartementets (LMD) FoU-bevilgninger i 2023, tilsvarende en realnedgang på snaut 5 prosent. Det er også realnedgang i FoU-bevilgningene fra Klima- og miljødepartementet (KLD) og Utenriksdepartementet (UD) på henholdsvis vel 2 og snaue 3 prosent.
Flerårig reduksjon i Forskningsrådets bevilgninger videreføres
Norges forskningsråds bevilgninger får i 2023 en anslått realnedgang på 4 prosent, som er betydelig mer enn realnedgangen i forskningsbevilgningene totalt på 1,1 prosent. Med det forlenger og forsterker 2023-budsjettet en utvikling fra 2019, der rådets bevilgninger perioden sett under ett, har hatt en markant realnedgang.
Realverdien av rådets disponible bevilgninger er i 2022 mer enn 7 prosent lavere enn i 2018, og ytterligere kutt i 2023 vil føre til at rådets budsjett i faste priser blir mer enn 10 prosent lavere enn i 2018. Nedgangen i rådets bevilgninger skyldes i stor grad at det særlig i 2020 og 2021 ble foretatt ettårige kutt i sju departementers bevilgninger med et samlet omfang på minst 1,2 mrd. kr. Kuttene skulle ikke medføre tilsvarende aktivitetsreduksjon og var et virkemiddel for å redusere rådets avsetninger (se egen artikkel om rådets likviditetsproblemer).
Det har en betydelig negativ innvirkning på norsk forskningspolitikk generelt at rådets bevilgninger har hatt en særlig svak utvikling over lengre tid. I NIFUs inndeling av FoU-budsjettet i ulike bevilgningstyper, regnes rådsbevilgningene, som står for ¼ av det samlede FoU-budsjettet, som den forskningspolitisk viktigste komponenten i et for øvrig mangslungent FoU-budsjett. Det er særlig gjennom disse og noen andre «rene» forskningsbevilgninger at innretningen på FoU-bevilgningene i sterkest grad kan bestemmes på grunnlag av strengt forskningsmessige og -politiske vurderinger.
I figur 2 vises den negative utviklingen i Forskningsrådets bevilgninger som en knekk i 2018 i kurven for kategori A.
Budsjettet for 2023 kjennetegnes av en markant nedgang i de deler av forskningsbudsjettet der særskilt forskningspolitiske vurderinger har størst spillerom. Det gjelder ikke bare Forskningsrådets bevilgninger, men også bevilgninger under kategori B («andre rene forskningsbevilgninger»), der bevilgningene til regionale forskningsfond reduseres med nesten 25 prosent.
I 2023 er det først og fremst vekst i bevilgningstyper som i minst grad gir rom for forskningspolitiske vurderinger fra år til år, særlig bygg (kategori D) og kontingenter (kategori E). Forskningsandelen av bevilgningene til universiteter og høgskoler (kategori C) opprettholder sin høye relative posisjon i det samlede FoU-budsjettet, også etter en mindre reduksjon i 2022 og 2023.
Oppdatering: Forskningsminister Ola Borten Moe sier at regjeringen har funnet 1,64 milliarder kroner som foreslås brukt som en engangsbevilgning til Forskningsrådet i nysalderingen av inneværende års statsbudsjett. Han sier at dette betyr att Forskningsrådets gjeld kan slettes. Det blir tildeling av fri prosjektstøtte til unge forskertalenter (Fripro) i 2023.
Se: Ola Borten Moe kommer Forskningsrådet til unnsetning med nye penger