Regjeringens målsetting er at investeringene i FoU skal utgjøre tre prosent av brutto nasjonalprodukt. Næringslivet skal dekke to prosent av dette – noe som krever en dobling fra dagens nivå. Hva kan det offentlige gjøre for å hjelpe næringslivet med å doble FoU-innsatsen?
Magnus Gulbrandsen, professor, TIK Senter for teknologi, innovasjon og kultur, Universitetet i Oslo
Hvorfor satser bedrifter på FoU?
Hvis man ønsker å øke næringslivets satsing på forskning og utvikling (FoU), er det viktig å forstå hvorfor bedriftene bruker penger på dette og hva de vanligvis får ut av det.
Mitt hovedinntrykk fra kontakt med mange bedrifter er at dette er et komplekst spørsmål. Selvsagt ønsker bedrifter å ha gode økonomiske resultater, og selvsagt er FoU-innsats et verktøy i så måte. Hvis FoU påvirker bunnlinjen positivt, bør bedrifter som utfører det, over tid gjøre det bedre enn andre.
Men relasjonen mellom FoU-innsats og økonomiske resultater er ofte indirekte og langvarig, og det gjør dette vanskelig å måle og bruke som beslutningsgrunnlag. I intervjuer oppgir flere forsknings- og teknologidirektører i norske selskap at de har sluttet å bruke avkastningskalkyler for å investere i FoU, etter å ha forsøkt det i en rekke år. I stedet brukes planer med milepæler koblet til teknologi, marked, brukere, organisasjon m.m.
Den klassiske litteraturen om hvorfor bedrifter forsker [1 ] peker på at dette ofte ikke handler om å bidra til innovasjoner, men om for eksempel å overvåke omgivelsene for å forberede seg på flere mulige fremtider, eller å styrke bedriftens attraktivitet som partner for andre bedrifter ved å vise at bedriften har et høyt nivå på sin teknologi og kunnskap. En nylig undersøkelse innenfor helsebransjen viser at særlig større bedrifter i mange tilfeller satser på FoU og samarbeid for det de kaller social value capture. Gjennom å vise et bredere samfunnsansvar blir bedriftene attraktive partnere for ledende sykehus, noe som senere kan gi innpass for utprøving av medisinsk teknologi og legemidler, samt andre undersøkelser som kan gi tommel opp eller ned for videre FoU.2
Effekter
Litteraturen om effekter (impact) av forskning viser at effektene er mangfoldige, også av anvendt og næringsrettet forskning. Det mest ambisiøse evalueringssystemet for impact, britiske Research Excellence Framework (REF), har oppdatert definisjonene sine til å inkludere kategorier som «prevention of harm» og «reduction of risk» som ikke nødvendigvis gir direkte økonomiske resultater eller innovasjoner.
Denne litteraturen påpeker også ofte hvor lang tid det tar fra forskning til nytte. Det er ikke uvanlig å snakke om 10–15 år eller mer3, og det er argumentert for at økonomiske modeller av effektene av landbruksforskning er mest presise hvis en tenker at maksimal nytte kommer etter 20–25 år.4 Derfor er det krevende, ikke minst der hvor priser og utfall er vanskeligere å beregne enn innenfor produksjon og salg av jordbruksprodukter, å evaluere støtte til forskning.
En relatert utfordring er at FoU per definisjon er svært usikre aktiviteter. Det er ikke mulig å plukke ut bare de prosjektene som gir positive resultater, og det er ikke vanskelig å finne eksempler på at bedrifter har tapt mye penger på beslutninger som i ettertid ble vurdert som gale. Forskningen kom for tidlig eller for sent, den var for beskjeden eller svak, eller bare utsatt for uflaks. Kanskje kan dette være et argument for å støtte bedrifter til å følge flere spor eller flere alternativer i deres FoU prosjekter for å øke sannsynligheten for å lykkes. Timing er dessuten et spennende tema knyttet til FoU som det er økende faglig interesse for.
Bildet så langt er forenklet – FoU er svært mangfoldige aktiviteter. Ikke minst kan forskjellen mellom F og U være betydelig. Det er muligens rimelig å forvente at bedriftene selv bør ta ansvaret for utviklingsarbeid, mens forskning er mer usikkert og langsiktig og slik sett enklere oppfyller teoretiske begrunnelser for offentlig støtte. Dette kan likevel variere mellom teknologiområder og bransjer; den tradisjonelle litteraturen viser til at U generelt er mye dyrere enn F, selv om dette kanskje er annerledes i en verden hvor IKT er blitt sentralt i utviklingsarbeid.
I samarbeid med Telenor har vi sett hvor krevende det har vært å omstille FoU-aktiviteten i en tid med store bransjeendringer, teknologiske endringer og organisatoriske endringer. Langvarige satsinger har gitt overraskende resultater. For eksempel har selskapets FoU innenfor nettverksanalyser og big data blitt tatt i bruk i modeller for å håndtere pandemier, men det har gitt beskjedne direkte økonomiske resultater. Likevel vurderes «image-byggingen» til et godt og ansvarlig selskap som svært viktig blant annet for rekruttering.
Jeg argumenterer altså for at effektene av næringslivets FoU ofte – eller i alle fall noen ganger, dette vet vi relativt lite om – styrker bedriften på andre måter enn gjennom direkte å skape nye produkter, mer effektiv produksjon e.l., og at det kan ta mange år før disse effektene viser seg. Hvis beslutninger om satsinger på forskning i bedriftene baserer seg på faglige, samfunnsmessige og andre mål mer enn anslag på kostnader og inntekter, kan det hende at offentlig støtte har begrenset effekt hvis den ikke også adresserer de bredere målene. Og hvis støtten skaper forventninger om relativt kortsiktige økonomiske gevinster, og følges opp i lys av dette, kan støtten kanskje virke mot sin hensikt.
Hvorfor samarbeider bedrifter med offentlige FoU-miljøer?
Kan vi øke næringslivets FoU-satsing ved å styrke andre fagmiljøers evne til å samarbeide med bedrifter? Hovedbildet fra statistikk og undersøkelser er at norske offentlige FoU-miljøers (universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter) direkte inntekter fra samarbeid med næringslivet er beskjedne og synkende. Andelen privat finansiering av universiteters forskningsaktivitet er også beskjeden i mange andre land. På mange måter er dette overraskende, siden en rekke undersøkelser viser at bedrifters egen F-innsats er synkende, og at de er blitt mer avhengige av forskning som utføres andre steder.5
NIFUs store undersøkelser i universiteter og høyskoler viser interessante nyanser. Den siste spørreundersøkelsen blant ansatte i sektoren viste at selv om bare rundt 5 prosent av forskerne hadde mottatt penger til forskningssamarbeid fra bedrifter, var 15 prosent av dem involvert i slikt forskningssamarbeid, og 45 prosent av dem var mer generelt involvert i samarbeid med bedrifter, antakeligvis aktiviteter også rettet mot for eksempel undervisning og studenter.6 Tallene for kjøp av FoU er dermed sannsynligvis en begrenset indikator på bredere former for interaksjon.
Våre undersøkelser av samspill i langsiktige prosjekter og sentre viser at en del bedrifter faller fra underveis – ikke fordi de er misfornøyde (tvert imot i mange tilfeller), men fordi noe skjer som gjør at de endrer prioriteringene sine.7
Jeg antar at norske bedrifter som har en sterk motivasjon for å samarbeide og/eller har positive erfaringer med at dette gir resultater for dem, allerede er involvert i slikt samspill. Det finnes mange støtteordninger for det, fra prosjekter til nettverk, klynger og senterordninger. Norge er et lite land med mange bånd på tvers av sektorer. Det vil være mye mer krevende å få med bedrifter som ikke allerede har en eller annen form for relasjon til forskningssektoren, inn i samspill, kanskje særlig med universitetene.
Forskningen om innovasjonsprosesser viser generelt at bedrifter ofte strever med å utnytte kunnskap som kommer utenfra, noe som i alle fall kan være et argument for at bedriftene må investere i samarbeid og ikke bare «være med». Det kan muligens være gevinster å hente gjennom å satse på nettverk og samspill som har en betydelig grad av kompetanseoppbygging og ikke bare forskning. Tilgang på relevant ekspertise og nettverk er ofte en viktig motivasjon for bedrifters samarbeid med forskningsmiljøer, og hvis bedriftenes FoU skal øke betydelig, vil ikke dette behovet bli mindre.
En relatert diskusjon er om det er en dårlig match mellom hva norske offentlige forskningsmiljøer driver med og hva bedriftene har bruk for.
Slike påstander dukker opp med jevne mellomrom og har også vært studert mer systematisk. For eksempel viste en undersøkelse fra tidlig 2000-tall at samarbeidet mellom norske bedrifter i tradisjonelle næringer og norske forskningsmiljøer var godt, men at nye og høyteknologiske bedrifter oftere måtte til utlandet for å finne partnere.8
Men er det rimelig å forvente en perfekt match mellom norske bedrifters behov og nasjonale FoU-satsinger? Og hvis vi har ledende offentlige fagmiljøer, burde vi forvente at de oftere trekker til seg utenlandske bedriftspartnere?
I en diskusjon om samarbeid og universitetenes rolle er det fristende å vise til dette Keith Pavitt-sitatet som oppsummerer mange år med innovasjonsforskning koblet til FoU: «Dealing with deficiencies in business R&D by making basic research more ‘relevant’ is like pushing a piece of string» (1991, s. 117).9 Det er næringslivets kapasitet til å utføre og bruke FoU som bør økes, ikke offentlig forskning som må bli mer kortsiktig og anvendt. Det kan være viktig å ha i bakhodet, ettersom mange offentlige forskningsmiljøer, noen av dem riktignok med lave grunnbevilgninger, ser på 2 prosent-målet som en måte å styrke også sin egen innsats på.
Mange virkemidler
Det er ingen åpenbare mangler på FoU-virkemidler for norsk næringsliv, viser den siste gjennomgangen til Oslo Economics og NIFU.10 Men er noen av begrunnelsene for virkemidlene problematiske? Mange viser til markedssvikt for å begrunne offentlig støtte til næringslivets FoU. Tanken er at bedriftene investerer mindre i FoU enn det samfunnet er tjent med, fordi de selv ikke får hele utbyttet av investeringene.
Et alternativ kan være perspektivet til Barry Bozeman11 som setter opp public value failure mer enn market failure som et relevant begrep for offentlig innsats, altså at FoU-midler bruker folks oppfatning av samfunnets problemer og verdier som rasjonale. Satsinger på anvendt og næringsrettet FoU kan da begrunnes med delte samfunnsverdier, for eksempel «gode og effektive offentlige tjenester», mer enn at «dette tar ikke markedet vare på av seg selv».
Hvordan kan målet nås?
Det er flere muligheter som kan benyttes for å nå næringslivets 2 prosent-mål.
Endre rapportering: Ved å samle inn FoU-data på en måte som gjør det lettere for bedrifter å telle med alt, ikke minst U-delen, kan vi muligens nå 2 prosent-målet enkelt. Andre land har visstnok skjerpet rapporteringskravene, og et måleprosjekt vi utførte i Telenor, viste at det var tidvis mye «skjult» FoU ute i selskapet som aldri ble rapportert.
Målet kan også komme nærmere om vi bare teller SINTEF og noen andre store forskningsinstitutter som «næringsliv» (de er allerede private i OECD-statistikken), og kanskje gir dem høyere grunnbevilgning. Men hvis de to prosentene er noe mer enn et kosmetisk mål, og formålet er å bidra til mer, bedre og mer omstillingsrelevant privat FoU, vil denne formen for alternativt bokholderi nok ikke svare på oppgaven.
Samfunnsutfordringer: Det går an å koble FoU-støtte i mye større grad til samfunnets behov, for eksempel i Skattefunn eller andre eksisterende virkemidler. Det grønne skiftet er selvsagt nærliggende, det samme gjelder digitalisering. Slike store utviklingstrekk og mål kan utgjøre en god konsensus for satsinger, men risikerer kanskje at andre viktige samfunnsmål blir mer usynlige. Mer generelt har store samfunnsutfordringer vært en viktig begrunnelse for satsinger i forskningspolitikken i hele etterkrigstiden.
Sterke FoU-bedrifter i Norge og andre land finnes i alle fall til en viss grad på områder hvor det også har vært betydelige offentlige satsinger, særlig innenfor forsvar. Det kan være mye å lære av dette, ikke minst fordi en del slike satsinger også har vært dyre og hatt begrensede effekter på næringslivet.
Nytt behovsbasert virkemiddel: Det amerikanske SBIR-programmet har vært viktig for mange høyteknologiske bedrifter i USA.12. Her setter store offentlige organisasjoner til side en liten prosentandel av FoU-budsjettet, definerer en liste med konkrete praktiske behov som den sektoren de ivaretar har, og lyser deretter ut midler til bedrifter med under 500 ansatte (noen fordeler for bedrifter ledet av kvinner og minoriteter).
Støtte gis i to stadier: først til pilotprosjekter som varer maksimum ett år og med et begrenset budsjett (opp til 250 000 USD). Her er avslagsprosenten lav. Bedrifter som har mottatt midler i fase 1, kan søke videre om utvikling av prototype. Ikke mange søkere får denne støtten, som kan vare opp til to år og utgjøre maksimum halvannen million USD. Tredje fase er kommersialisering, og her gis det ikke støtte. På mange måter minner fase 2 med overgang mot fase 3 om den norske ordningen med offentlige forsknings- og utviklingskontrakter. Denne går det an å revitalisere, gjøre mindre byråkratisk og koble tettere til offentlige innkjøp. Dette kan gi en synlig satsing på å nå 2 prosent målet som også svarer på samfunnsutfordringer og oppfordrer bedriftene selv til å utvikle FoU-baserte løsninger.
Generelle rammebetingelser: FoU-innsats henger utvilsomt sammen med rammebetingelser for næringslivet: ikke bare skatt, men for eksempel også kultur og samfunnsforhold koblet til det offentliges rolle. I Norge er det høy tillit til det offentlige og en forventning om at det offentlige skal bidra til å løse mange ulike oppgaver og utfordringer. Gjelder dette også FoU i vesentlig grad, noe som eventuelt kan bidra til å forklare relativt beskjeden privat innsats? Kan vi tenke rammebetingelser i videre forstand enn skatt (som ikke er uviktig)? Går det an å endre bedriftenes kultur for å ta mer risiko innenfor forskning uten at dette rokker ved sentrale aspekter ved den norske modellen?
Kunnskapsgrunnlaget: Som nevnt tror jeg vi trenger mer kunnskap om næringslivets FoU, ikke minst hva som skjer inne i bedriftene når de tar beslutninger rundt det, hvilke effekter det har og mer generelt hva slags erfaringer som finnes, og hva slags barrierer knyttet til hvorfor innsatsen er beskjeden.
Det trengs vesentlig mer analytisk kunnskap som går dypere enn evalueringer og statistikk, som bruker andre typer data, og som setter søkelys på FoU og ikke (bare) på innovasjon, entreprenørskap, bærekraft eller andre ting som kun delvis overlapper med forsknings- og utviklingsarbeid. Jeg tror også det er nødvendig å undersøke grundigere hvem som arbeider med FoU og hva slags kompetanse som behøves, noe som er en viktig bakgrunn for å realisere 2 prosent-målet.
Avslutningsvis vil jeg si at jeg ikke har gått inn på målet i seg selv. Koblingen til brutto nasjonalprodukt og vektleggingen av innsats (pengebruk) i stedet for resultater er utvilsomt problematiske sider ved 2 prosent-målet. Og skal vi ha lignende mål som land med vesentlig annerledes næringsstruktur?
Likevel er det bred enighet om at det norske næringslivet og samfunnet står foran en meget stor omstilling, og mer FoU i bedriftene kan være én av flere nødvendige faktorer for å få dette til. Slik sett kan 2 prosent-målet i hvert fall gi en positiv retning, og kloke tiltak kan hjelpe bedriftene – også utenfor petroleumsnæringen – til å skape gode kunnskapsbaser for fremtiden.
Regjeringen utarbeider nå en strategi for å øke forskning og utvikling i næringslivet. Arbeidet med strategien ledes av Kunnskapsdepartementet (KD) og Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) og skal være ferdig tidlig i 2024. Magnus Gulbrandsen er medlem av ekspertutvalget som skal bidra med råd.
1
2
3
4
5
6
7
8
9 https://bit.ly/45jFT4q
10 https://bit.ly/3tobGDZ
11 https://bit.ly/3tmO7vi
12 https://www.sbir.gov/
Hovedbilde fra Yara i Porsgrunn: Yara International.