Sverige har under hösten fört en debatt om högskolestiftelser. Bakgrunden är en promemoria från Utbildningsdepartementet i juni. Den gick ut på att högskolan skulle få större självständighet genom att förvandlas från myndigheter till stiftelser. Omvandlingen skulle vara juridisk men inte ekonomisk, regeringen föreslog inga nya resurser till högskolan och framförallt inget större eget kapital. Universitet och högskolor, som i andra fall brukar förorda större autonomi, var kraftigt missnöjda med förslagen och innan (den i stor hast förlängda) remisstiden ens gått ut hade regeringen dragit tillbaks sitt förslag, som nu skall utredas vidare. Sverker Sörlin menar att diskussionen måste ta utgångspunkt i ett annat och utvidgat begrepp om vad autonomi i högre utbildning är och bör vara.
SVERKER SÖRLIN, PROFESSOR, KTH
sverker.sorlin@abe.kth.se
På ett ytligt plan kan det förefalla som om en traditionell centralism och statstro segrat i den svenska debatten. Flera av inläggen har kritiserat regeringen för att ensidigt prioritera universitetens kommersiella funktioner – större frihet att sluta avtal och ta emot donationer ingår bland förslagen. Hänvisningar har också gjorts till professionens urholkning, helt i linje med en numera omfattande kritik av New Public Management i svensk debatt om allt från skola, sjukvård, polis till forskning och högre utbildning.
Ny delning i A- och B-lag?
Men går man litet djupare skall man finna att frågan om autonomi rymmer betydligt större och mer principiellt intressanta frågeställningar vilket också gör den svår att politiskt placera. Redan 2008 gjordes en utredning av statsvetaren Daniel Tarschys om ökad autonomi. Tarschys föreslog en särskild myndighetsform för universiteten, utifrån en likartad analys som regeringen ännu gör. Efter kritik från en överlag snäv remissopinion, inte minst från flera universitet, har en begränsad utvidgning av autonomin i högskolan inletts, med bland annat större lokalt självstyre över tjänstetillsättningar, utformning av styrande och kollegiala organ med mera.
Universitetsopinionen var splittrad, liksom den ännu tycks vara. Etablerade universitet och särskilt de som har en tydligare profil mot industri och näringsliv är mer positiva, universitet med inriktning mot offentlig sektor och särskilt mindre högskolor är skeptiska. De befarar en återgång till en uppdelning av högskolan i ett A- och B-lag, där de förra ges en gräddfil i statens finansiering till följd av sin status som ekonomiskt nyttiga stiftelsehögskolor. Men också de stora universiteten har till slut valt att göra tummen ned för regeringens förslag, kanske för att det under höstens debatt till slut visade sig alldeles ogenomförbart.
En all-europeisk debatt om ökad autonomi
Sverige är egentligen bara ett specialfall av den bredare europeiska utvecklingen. European University Association, EUA, har under mer än ett årtionde arbetat hårt för ökad autonomi.Universitetens positiva uppfattning går tillbaks på en gammal kollegial princip om frihet och självstyre. Men också på att forskning har visat på samband mellan självständighet och kvalitet. Där universitet har stor frihet över hur man disponerar sina resurser, hur man utformar sina utbildningsprogram, vilken forskning man prioriterar, hur man utser sina ledningar, där tenderar resultaten att vara bättre. Det gäller oavsett vilket slags prestation man är intresserad av: utbildning, forskning eller samhällskontakter. I bakgrunden finns «the European disease» – den sjunkande konkurrenskraften. Och eftersom en av de utpekade förklaringarna till denna är de europeiska universitetens svaga ställning, ligger det nära till hands att se självständiga universitet som ett bidrag till lösningen också på detta större problem. Analogt med den europeiska analysen, har regeringen dragit slutsatsen att självständigare universitet skulle ge bättre universitet och kunna motverka tillbakagången i svensk forskningskvalitet och i förlängningen gynna den ekonomiska utvecklingen.
Brist på samband mellan mål och medel
Det är med andra ord som en konsekvens av universitetens växande betydelse i den globala strukturomvandlingen som också autonomifrågan fått sin energi. Från detta härstammar också frågans dilemman. Samtidigt som universiteten måste ges redskap att fungera i en internationell miljö skall de ju också fungera i nationella sammanhang. Regeringen verkar dock inte ha förstått komplexiteten i hur dessa olika nivåer hänger samman och hur en politik kan utformas som ger universitet och högskolor redskap att fungera i förhållande till båda. De fria toppuniversiteten i främst USA är inte utmärkta bara för att de kan skriva avtal och ta emot donationer. Frågan om självständighet och förmåga att navigera och utveckla roller är mer mångdimensionell.
Man kan säga att vad den massiva kritiken mot regeringens förslag handlar om är just detta: att de medel regeringen anvisar inte innebär någon lösning på grundproblemet – samtidigt som de tar ifrån universiteten flera av de fördelar, främst trygghet och politiskt skydd, som faktiskt ligger i det statliga ägandet. Med denna status följer så mycket annat. Kontrollen av hur offentliga medel används försvåras. I förlängningen kommer studentavgifter att aktualiseras (vilket regeringen förnekar, mot bättre vetande). Öppenheten minskar. Universitetens interna maktbalans riskerar tippa över till ledningarna. Allt detta behöver inte vara illa, men frågorna är stora och framförallt är de helt outredda.
Så långt – men inte längre?
Regeringen har heller inget trovärdigt svar på vad som är bra med självständighet för universitetens eget inre liv – vad man kunde kalla självständighetens ideologi. Utredningen är skriven som om den i första hand försökte övertyga revisorer – och det misslyckas den med; både Riksrevisionen och Ekonomistyrningsverket har avfärdat utredningen i sina remissvar. Riktigt nöjda verkar bara industrins organisation Svenskt Näringsliv vara. Det gäller att få studenter, lärare och forskare med sig, inte mot sig, som regeringen så ofta lyckas med. Dessa nyckelgrupper är redan i de flesta fall innerst inne övertygade om självständighetens fördelar. Men de verkar inte beredda att kompromissa om de demokratiska grundprinciper som präglar högskolan som myndighet. Studenterna vill ha inflytande. Lärarna vill ha ett kollegialt beslutsfattande. Alla vill ha öppenhet och offentlighet.
Det finns en känsla av vändpunkt i den svenska debatten. Regeringen har grovt missbedömt vad den kan utsätta högskolesektorn för. Under ett kvartssekel har ett intensivt reformarbete pågått, som ett led i anpassningen till en global omvandling och till en växande roll för högskolan. Universiteten har, låt vara med visst gny ibland, lojalt ställt upp på förändringarna – fram till nu. Reaktionen på detta förslag är att det måste finnas en gräns för den institutionella omvandlingen.
Finansieringsfrågan är avgörande
Allvarlig kritik kommer också mot finansieringen av förändringen. Något eget kapital tillförs inte stiftelserna, som därmed blir helt beroende av staten, tvärt emot vad stiftelser brukar vara: självständiga. Jag menar själv att det är otänkbart, eller i alla fall ointressant, att genomföra en reform av detta slag utan att omstrukturera finansieringssystemet. Man kan tänka sig att det sker längs flera vägar samtidigt. Den långsiktigt mest omvandlande är att bygga ett omfattande eget kapital i universitetssektorn. Statliga resurser kan exempelvis satsas på långsiktiga räntefria krediter till högskolan, som staten vid behov bör låna till. Basanslagen bör samtidigt frysas eller rentav minskas i takt med att högskolan övergår till att disponera avkastningen av egna förmögenheter. Det skulle skapa den finansiella självständighet som i EUAs analyser är en hörnpelare i autonomin.
Samtidigt bör regeringen använda sina egna forskningsmyndigheter för att se till att högskolorna kan utvecklas i sina roller. Dessa myndigheter bör få kraftigt ökade resurser för att åstadkomma kunskapsuppbyggnad med inriktning på såväl grundforskning som på samhälleliga behov av många slag. De kan arbeta efter demokratiskt beslutade kriterier och samtidigt belöna kvalitet på ett sätt som ingen regering kan. Det skulle förutsätta en vidareutveckling av rådsmodellen – som trots allt är sjuttio år gammal i Sverige.
På ganska kort tid skulle en sådan regimförändring leda till att högskolorna fick en reell självständighet att söka sina roller utifrån egna medel, som skulle växa snabbt, och utifrån de medel som ställs till förfogande i konkurrens på olika tidsskalor. Med tiden skulle förändringarna bli betydande. Vi talar här om en utveckling som kan ta många år, kanske årtionden.
Ny vitalitet i svensk universitetsdebatt?
Regeringens nederlag i denna fråga kan visa sig vara vitaliserande för den svenska universitetsdebatten som haft ett viloläge ganska länge. Känslan är märkbar att många tycker att tiden är mogen för en mer genomgripande översyn av universitetens ägande, styrning och färdriktning. En stor mängd idéer har förts fram under tio-femton år men bara ett fåtal har lett till större nya strukturella grepp. Det är val 2014 och oavsett utfallet är det sannolikt att den regering som då tillträder kommer att vilja ta nya tag. Kanske en ny universitetsutredning? Det var i alla händelser väldigt länge sedan sist.
Se också forfattarens inlägg i Dagens Nyheter om högskolestiftelser: http://www.dn.se/kultur-noje/kulturdebatt/sverker-sorlin-studie-i-en-huvudlos-politik/