Regjeringen har høye ambisjoner for norsk næringsliv. Norge skal bli et av Europas mest innovative land, og næringslivets forsknings- og utviklingsinnsats (FoU) skal heves til to prosent av BNP. Oppskriften er økt satsing på næringsrettet FoU. Men skal vi nå de høye målene, trengs det sterkere grep enn dagens virkemidler.
ESPEN SOLBERG, FORSKNINGSLEDER, NIFU
espen.solberg@nifu.no
Det er ikke første gang man varsler en prioritering av næringsrettet FoU i Norge. I 1989 la Brundtland-regjeringen fram sin stortingsmelding om forskning (St.meld. nr. 28 (1988-89)). Også her var næringsrettet FoU en av hovedprioriteringene. Bakgrunnen var at norsk næringsliv forsket for lite, kun 0,9 prosent av BNP, samt at eksporten var for konsentrert om råvarebaserte næringer. Dette lyder kjent. Et kvart århundre senere kan vi konstatere at situasjonen er den samme på disse punktene: Norsk foretakssektor forsker nøyaktig like lite sett i forhold til BNP, og næringsstrukturen og eksporten er like avhengig av de samme næringene.
Så kan man spørre hva som har sviktet. Har vi satset for lite? Har vi satset på feil måte? Eller er «problemet» rett og slett at Norge går bra med lite FoU?
Beskjeden vekst i næringsrettet FoU
Ser vi på omfanget av næringsrettet FoU, er det vanskelig å finne klare spor av de bebudede prioriteringene av næringsrettet FoU. Dette kom også til uttrykk da forskningsmeldingen i 1993 gjorde opp status for prioriteringene. Her konstaterte regjeringen at «den mer generelle styrkingen av offentlige midler til næringsrettet FoU er ikke like tydelig» (St.meld. nr. 36 (1992-93)).
Noe av det samme mønsteret finner vi også på 2000-tallet. På oppdrag fra Norsk Industri har NIFU foretatt en gjennomgang av satsingen på næringsrettet FoU de siste ti årene. Vi har målt satsingen både ved å se på departementenes bevilgninger, bevilgningenes formål, utviklingen i ulike virkemidler og næringslivets egen rapportering av offentlig FoU-støtte. Dette gir fire sider av samme sak. Hovedtendensen er likevel ganske klar: Bevilgningene til næringsrettet FoU har økt, men i mindre grad enn de øvrige forskningsmidlene. Innføringen av SkatteFUNN-ordningen i 2002 har åpenbart vært et vesentlig løft. Men selv når effekten av skatteordningen regnes med, har næringsrettet FoU hatt en lavere vekst enn offentlig forskning for øvrig (se figur 1).
Helserelatert forskning og internasjonale kontingenter har vært de store vekstdriverne i den aktuelle perioden. Unntaket er statsbudsjettet for 2014, hvor bevilgningene til næringsrettet FoU ser ut til å øke vesentlig mer enn øvrige FoU-bevilgninger.
Så kan man selvsagt diskutere hva som egentlig er næringsrettet FoU. Mange vil hevde at både helseforskning og basisbevilgninger til universiteter og høyskoler er høyst relevante for næringslivet. Det er et legitimt argument. I prinsippet kan jo alle typer forskning vise seg å få betydning for næringslivet. Men i en forskningspolitisk sammenheng er det et poeng å vurdere prioriteringer og oppfølging etter intensjonen med satsingene. Derfor har vi lagt til grunn følgende definisjon for næringsrettet FoU: «Offentlige bevilgninger og virkemidler som er bevisst og direkte innrettet mot å støtte næringslivets behov for forskning og utvikling».
Med denne definisjonen som utgangspunkt finner vi at omtrent 20 prosent av de offentlige FoU-bevilgningene kan regnes som næringsrettet. Legger vi til SkatteFUNN, kommer den samlete næringsrettede støtten opp i 25 prosent. Om dette er for mye, for lite eller akkurat passe, kommer an på øynene som ser. Det som er sikkert, er at bevilgningene til næringsrettet FoU så langt ikke har lyktes med å heve den samlete FoU-intensiteten i norsk næringsliv.
Vellykket SMB-politikk
Vel så interessant som nivået på næringsrettet FoU er hvordan satsingen er innrettet. OECD har nylig reist en del kritiske spørsmål til den økende bruken av skatteinsentiver og anbefaler at skatteinsentiver i større grad bør innrettes mot små og mellomstore bedrifter (SMB) og bedrifter som ikke er i skatteposisjon. Evalueringen av den norske SkatteFUNN-ordningen og en rekke andre analyser har vist at den norske skatteinsentivordningen primært treffer SMBer. Det er også tilfellet for en rekke av de andre virkemidlene som brukes for å styrke næringslivets FoU. Således virker den norske ordningen å være godt i tråd med OECDs anbefalinger. Men det spørs om OECDs anbefalinger på dette punktet er gangbare for Norge.
Det er nemlig ikke de små og mellomstore bedriftene som drar ned FoU-intensiteten i Norge. Ser vi på FoU-innsatsen i bedrifter med færre enn 250 ansatte, ligger Norge på et høyt nivå internasjonalt. Det gjelder selv når vi måler i forhold til vårt svulmende BNP. Slik sett framstår satsingen på næringsrettet FoU som en vellykket SMB-politikk, men mindre vellykket for de store bedriftene (se figur 2).
Kilde: OECD.
Denne erkjennelsen bør få en større plass i norsk nærings- og innovasjonspolitikk. Norges problem er altså ikke at vi har for få forskningsintensive bedrifter. Det er heller ikke at vi mangler store bedrifter. Det som skiller oss ut, er mangelen på store, forskningsintensive bedrifter.
Lønnsomhetens problem
Så kan man spørre om dette egentlig er et problem. Økonomisk og samfunnsmessig har vi jo klart oss svært bra med den næringsstrukturen vi har. Igjen er det tankevekkende å hente fram forskningsmeldingen fra 1989. Der ble det framstilt som helt nødvendig å vri næringslivet over fra råvarebaserte næringer til mer FoU-intensiv virksomhet. Hvis ikke, kom det til å gå galt med både velferd og sysselsetting. Det er liten tvil om at disse spådommene er gjort ettertrykkelig til skamme. Vi har isteden opplevd to tiår med opptur og det takket være høy lønnsomhet i de råvarebaserte næringene vi den gang ønsket å vri oss bort fra.
Status for de siste 25 års satsing på næringsrettet FoU er derfor at vi har lyktes med å utvikle et mangfold av FoU-aktive SMBer. Derimot har vi ikke lyktes med å utvikle de store FoU-lokomotivene. Til det har virkemidlene vært for spede i forhold til de økonomiske tyngdelovene. Ressursene har fulgt lønnsomheten, og i Norges tilfelle har det lønnsomme vært å finne i bransjer hvor det forskes lite.
Så hvis regjeringen mener alvor med toprosentmålet, snakker vi om en formidabel omstilling og en kamp mot tyngdekraften. Da trengs det en helt ny tenkning om nivået og innretningen på næringsrettet FoU.
NIFUs fyldigere artikkel om næringsrettet FoU kan leses i Norsk Industris konjunkturrapport for 2014 på denne adressen: http://www.norskindustri.no/ Om-Norsk-Industri/Aktuelt/Her-er- Konjunkturrapport-2014/ .