Etter en langvarig periode med ekspansjon og utbygging i høyere utdanning har utviklingen i mange land gått over i en fase preget av ombygging og konsolidering. Denne politikken har mange navn. I Europa snakkes det gjerne om behovet for «diversity», for et mangfoldig system for høyere utdanning. I Norge har regjeringen gjennom flere år søkt å stimulere til initiativ fra lærestedene for økt samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon (SAK) i sektoren. Denne artikkelen vurderer den norske SAK-politikkens mål, virkemidler og effekter og sammenlikner med utviklingen i høyere utdanning i Sverige og Finland.
MATS BENNER, PROFESSOR, LUND UNIVERSITY
mats.benner@fpi.lu.se
PETER MAASSEN, PROFESSOR, UNIVERSITETET I OSLO
peter.maassen@ped.uio.no
BJØRN STENSAKER, PROFESSOR, UNIVERSITETET I OSLO
bjorn.stensaker@ped.uio.no
Den norske SAK-politikken bygger på en antakelse om at SAK er et Colombi egg som vil bidra både til økt kvalitet, høyere effektivitet og større mangfold i sektoren. I tråd med moderne styringstenkning har regjeringen nøyd seg med å angi målene, mens iverksettingen i stor grad har vært overlatt til lærestedene selv.
Ennå uviss effekt
De mange SAK-initiativene indikerer at politikken har skapt involvering og engasjement i sektoren. De mest synlige initiativene er uten tvil de mange fusjonene, forsøk på fusjoner og samarbeidskonstellasjoner mellom høyskoler og mellom høyskoler og universitet. Men SAK har også skapt grobunn for en rekke mindre synlige initiativ knyttet til administrativ rasjonalisering, samarbeid på fagog studienivå, innenfor ulike profesjoner samt i ulike landsdeler. Samtidig er det vanskelig å måle de store effekter av initiativene. Det kan skyldes at potensielle effekter først vil bli synlige på lengre sikt, mens det som dominerer bildet for øyeblikket, er mye «støy» knyttet til sammenslåingsprosesser, interne konflikter og maktkamper som gjerne oppstår når etablerte strukturer endres. Det er derfor noe tidlig å felle en endelig dom over SAK-politikkens effekter.
Sprikende mål
Ser en nærmere på SAK-politikkens mål, kan det imidlertid stilles spørsmål ved om den har tilstrekkelig potensial for å lykkes. Vurdert hver for seg er effektivitet, kvalitet og mangfold mål det er enkelt å slutte seg til, men hvor godt henger de sammen? Mye empiri viser at samarbeid er gunstig for effektiviteten i et systemperspektiv. Det er utvilsomt også mulig å hente ut stordriftsfordeler i norsk høyere utdanning. Mye empiri tyder også på at arbeidsdeling bidrar til økt mangfold og at konsentrasjon kan bidra til kvalitetsheving – selv om det hersker uenighet om hva som er optimal konsentrasjon. Problemene oppstår når man ønsker seg alt dette på en gang.
Institusjonssammenslåinger har et stort potensial for å øke systemeffektiviteten, men de fører i seg selv verken til konsentrasjon eller mangfold. Problemene med å få realisert mange fusjonsprosesser henger kanskje nettopp sammen med at man på lærestedsnivå ikke har funnet gode løsninger på konsentrasjons- og mangfoldsproblematikken.
Svake virkemidler
Kunnskapsdepartementet har årlig satt av 50 millioner kroner for å stimulere lærestedene til å utvikle ulike SAK-initiativ. Sett i forhold til de summer som for øvrig allokeres til sektoren, er 50 millioner kroner en ytterst liten sum. At så lite midler er tilgjengelig er kanskje også en del av forklaringen på at Kunnskapsdepartementet tidlig i 2012 bare hadde bevilget 5 millioner til konkrete SAK-prosjekter og etterlyser mer solide og overbevisende prosjekter fra sektoren. 50 millioner kroner er neppe tilstrekkelig til å gjøre SAK til en suksess.
Finansieringssystemet i norsk høyere utdanning er i utgangspunktet lite tilpasset SAK-politikken. Det har riktignok elementer som belønner effektivitet, men mangler elementer som i vesentlig grad bidrar til å styrke konsentrasjon og mangfold. De årlige styringsdialogene mellom departementet og lærestedene kunne hatt en viktig utfyllende funksjon i SAK-politikken, men disse spørsmålene synes så langt ikke å ha vært spesielt sterkt vektlagt i denne prosessen. I denne sammenheng er det også en utfordring at lærestedene behandles individuelt og ikke som deler av et større utdanningssystem, slik SAK-politikken legger opp til.
Lite koordinerte styringsaktører
Ut fra SAK-politikkens systemperspektiv på høyere utdanning kan det også være et spørsmål om de nasjonale styringsaktørene i tilstrekkelig grad er samordnet. I Norge gjelder dette Kunnskapsdepartementet, Norges forskningsråd og NOKUT. Begge de sistnevnte har et spesielt ansvar for kvalitetsaspekter i norsk høyere utdanning, enten gjennom konkurranse (om forskningsprosjekter) eller gjennom (kvalitets-) standarder (knyttet til lærestedene og deres studieprogrammer). Konkurranse om forskningsmidler kan fremme SAK-politikkens konsentrasjonsmål, og NOKUT kan gjennom sine evalueringer og akkrediteringer fremme konsentrasjon ved å hindre etablering av satsinger som ikke har et tilstrekkelig godt faglig fundament. Slik sett kunne en hente betydelige SAK-politiske gevinster gjennom sterkere samordning av de tre styringsaktørene. Men dagens politikk vektlegger snarere disse tre organenes uavhengighet enn evnen til koordinering.
Styring gjennom endrede rammebetingelser i Sverige
Etter tiår med ekspansjon i høyere utdanning har Sverige rundt 40 universiteter og høyskoler som både driver med utdanning og forskning. Frem til midten av 2000-tallet så denne utviklingen ut til å fortsette med stadige initiativ for å etablere nye universiteter. De siste 6-7 årene har markert et brudd med denne politikken. Samtidig er SAK-begrepet ikke relevant for utviklingen i Sverige. Det smaker av en politisk styring som ikke er ønsket, og svenske myndigheter har vært svært tilbakeholdne med å antyde at det er behov for strukturendringer i sektoren. Men det har samtidig skjedd dramatiske endringer i lærestedenes rammebetingelser. Som en følge av sterkere fokus på kvalitet og konsentrasjon i forskningspolitikken, har de etablerte lærestedene styrket sin økonomi. Nyere universiteter har tapt i konkurransen om forskningsmidler og er i dag på leting etter både nye identiteter og nye allianser. Som utdanningsinstitusjoner spiller de nye lærestedene en viktig rolle i svensk økonomi, ikke minst som buffer i et arbeidsmarked i stadig endring. Avhengigheten av etterspørselen etter utdanning har i oppgangstider skapt grunnlag for vekst, men store utfordringer når etterspørselen etter utdanning går ned. I dagens situasjon da etterspørselen etter studieplasser er begrenset, må de nye universitetene skjære ned på antallet studieplasser og si opp vitenskapelig ansatte, samtidig som forskningsressursene deres krymper. De nye universitetenes rammebetingelser endres også av et nytt system for kvalitetsvurdering som legger særlig vekt på kvaliteten på studentenes avsluttende eksamensarbeider. Dette kan over tid favorisere de lærestedene som rekrutterer de beste studentene og lærerne, og øke risikoen for at de nye universitetene blir tapere i evalueringsregimet.
Bildet av situasjonen i høyere utdanning i Sverige er dermed at styringen er indirekte og skjer i en ukoordinert form – endringer i forskningspolitikken, utdanningskapasiteten og evalueringsfeltet skaper til sammen svært ulike rammebetingelser for lærestedene. Noen universiteter har slått seg sammen til nye læresteder (Linnéuniversitetet og Stockholm Dramatiska Högskola), men fusjonsinitiativene er foreløpig få. Mye foregår likevel under overflaten. Flere av de eldre universitetene synes nærmest å implodere som følge av at distinkte og stadig mer autonome enheter internt ved lærestedene har fått en kraftig økning i ressurstilførselen, samtidig som flere av de nye universitetene står overfor en fundamental krise på grunn av manglende ressurser til så vel utdanning som forskning. I begge tilfeller synes man fra politisk hold å være tilbakeholden med å bidra til å løse utfordringene.
Politisk styring og store kutt i Finland
Også Finland har – som Norge og Sverige – hatt et relativt stort antall læresteder (20 universiteter, 30 høyskoler). Samarbeid og sammenslåinger har derfor stått høyt på dagsorden siden midt på 2000-tallet. Som et element i en større kvalitets- og effektiviseringsreform ba Utdanningsdepartementet da om forslag til konkrete prosjekter fra sektoren. Universitetssektoren ble spesielt prioritert i starten, og en fikk en ny lov for denne delen av høyere utdanning. Tre større sammenslåingsprosjekter ble støttet av Utdanningsdepartementet: Universitetene i Joensuu og Kuopio ble slått sammen til et nytt universitet i østlige deler av Finland. I Turku ble universitetet i byen slått sammen med den lokale handelshøyskolen, og i Helsinki ble det tekniske universitetet, handelshøyskolen og kunst- og designhøyskolen i 2010 slått sammen til det etter hvert så omtalte Aalto-universitetet. Mye ressurser ble tilført som en del av sammenslåingsprosessen. Aalto-universitetet mottok f.eks. rundt 700 mill. euro (200 mill. euro fra privat næringsliv og 500 mill. euro fra regjeringen og de tre fusjonerte universitetene) for å etablere «Aalto University Endowment». Målet med denne satsingen var å sikre en egenkapital som universiteter kan bruke for å finansiere strategiske forsknings- og utdanningsaktiviteter.
Den nye universitetsloven som trådte i kraft i 2010, innebærer store endringer for universitetene både når det gjelder institusjonell status og dermed også for personal, økonomi og styringen av disse lærestedene. Universitetene er ikke lenger statlige. De kan velge om de vil ha status som selveiende offentlig organisasjon eller som privat stiftelse. Det siste innebærer at de vitenskapelig ansatte ikke lenger er offentlig ansatte, men universitetsansatte med individuelle arbeidsavtaler.
I det finske utdanningsdepartementets opprinnelige planer fantes en intensjon om at høyskolesektoren også skulle reformeres med tanke på en tydeligere arbeidsdeling i sektoren. Finanskrisen har imidlertid satt en stopper for disse reformplanene. De SAK-ambisjonene som var lagt for høyskolesektoren, har derfor blitt avløst av et (opptil) 30 prosent kutt i ressurstilførselen og et overveldende fokus på innsparing og rasjonalisering.
Samme utfordringer – forskjellige løsninger?
Situasjonen i Norge, Sverige og Finland synes i utgangspunktet å være relativt lik. En utbygging av høyere utdanning har blitt avløst av en ombygging av sektoren. De politiske føringene fremhever –direkte og indirekte – behovet for konsentrasjon og arbeidsdeling i sektoren. Mens man imidlertid i Norge og Sverige i stor grad overlater disse spørsmålene til lærestedene selv, synes man i Finland, spesielt når det gjelder sammenslåingene i universitetssektoren, å ha en mer aktiv tilnærming på politisk nivå, både som pådriver for sammenslåinger og – ikke minst – ved å støtte dem økonomisk. Finske universiteter har også fått tilført finansielle muskler til å iverksette større strategiske satsinger på lærestedsnivå. Også i Sverige har de etablerte universitetene fått tilført betydelige ressurser, men i en fragmentert form som vanskeliggjør overordnede strategiske satsinger. Her kan det være lærdommer å trekke i et norsk perspektiv – det synes å være behov for både en mer aktiv politisk styring og en ressurstilførsel som styrker universitetenes strategiske kapasitet på overordnet nivå. For høyskolesektoren/de nye universitetene synes situasjonen å være mer uavklart i både Norge, Sverige og Finland. I de to sistnevnte landene beveger man seg i retning av en ressurskrise som kan få dramatiske konsekvenser for denne delen av høyere utdanning. Håndteringen av denne krisen i Sverige og Finland kan gi interessante erfaringer for de tilsvarende norske lærestedene, der mange synes å slite med å finne hensiktsmessige organisatoriske løsninger på de samarbeids- og fusjonsforsøkene som er initiert.