Det finns en återkommande kritik mot statligt stöd till företagens verksamhet – inklusive deras forskning och utveckling – där den ses som en kvarvarande rest av forna tiders ingrepp i marknadens spel. Kritiken motiveras vanligen med att effekter och utfall är oklara och att önsketänkande styr policyutformningen. Men praktiskt taget alla utvecklade stater håller sig med olika former av statligt stöd till forskning och utveckling inom företag – stöd som ligger mer eller mindre nära marknaden och produktutvecklingen. Denne artikeln ger en översikt över det statliga FoU-stödet till företag och pekar på några framtida utmaningar för statens samspel med företagen.
MATS BENNER, PROFESSOR, LUNDS UNIVERSITET
mats.benner@fek.lu.se
1970-talet var statsstödens epok, där frikostiga subventioner tog Europas och Nordamerikas industrier genom den djupaste ekonomiska krisen under efterkrigstiden. Även om många arbetstillfällen kunde räddas väcktes efterhand alltfler frågor: hur effektiva var statsstöden egentligen? Var det egentligen inte bara fråga om att staten höll svaga branscher och företag under armarna?
Många gränsytor mellan stat och företag
Alltsedan dess har statsstöd i olika former varit synonymt med reaktiv och destruktiv «industripolitik» – och närmast ett skällsord i debatten. Det finns en återkommande kritik mot statligt stöd till företagens verksamhet – inklusive deras forskning och utveckling – där den ses som en kvarvarande rest av forna tiders ingrepp i marknadens spel. Kritiken – som också synts i Forskningspolitikks spalter – motiveras vanligen med att effekter och utfall är oklara och att önsketänkande styr policyutformningen.
I praktiken är bilden mer komplex än så och gränsytorna mellan stat och företag många. Praktiskt taget alla utvecklade stater håller sig med olika former av statligt stöd till forskning och utveckling inom företag – stöd som ligger mer eller mindre nära marknaden och produktutvecklingen. Om man ser på uppsättningen av stödformer i så vitt skilda länder som Norge, Storbritannien och Kina finns det hos samtliga en bred palett insatser som knyter an till företagens forskning och utveckling – det handlar om avdrag för FoU-kostnader (som SkatteFUNN), om direkt projektfinansiering som i BIA och om stöd till breda samhällssektorer som i de olika 21-programmen. Riktningen går att andra hållet också – att företag stödjer och finansierar offentlig forskning. I Kina är exempelvis företagssektorn den enskilt största finansiären av universitetens forskning.
Stöd till bärande teknologier
Hur har då vägen till denna modell för statligt stöd till företagsnära FoU sett ut? I samband med att de stora statsstöden fasades under tidigt 1980-tal ut väcktes tanken att stödja särskilt viktiga teknologier och att skapa förutsättningar att utveckla dem snarare än att stödja enskilda företag. I den klassiska boken «Foresight in Science: Picking the Winners» från 1984 hävdade SPRU-forskarna Ben Martin och John Irvine att just denna roll – att odla och kultivera framtidens bärande teknologier – var den mest centrala forskningspolitiska rollen. Man skulle bort från direkt stöd till företagens kärnverksamhet – lagerhållning, produktion, distribution och liknande – och istället stödja deras teknologiska bas och kunskapsnätverk. Detta tema har sedan dess hängt kvar som en bärande del av forskningspolitikens arsenal. Den stora andel av forskningsfinansieringen som går under rubriken «strategisk forskning» är ett exempel – staten tar över en del av de kostnader som företagen annars skulle få för utvecklingen av bredare teknologier.
Det kalla krigets slut
En annan faktor bakom utvecklingen var geopolitisk. När det kalla kriget tog slut reducerades det enorma flödet av resurser från försvaret till företagen; det ersattes istället av indirekt statligt stöd till den privata teknikutvecklingen. USA gick i bräschen redan under Reagan och Bush den äldre på 1980-talet, och med ytterligare accelererande tryck under Clinton-administrationens tid på 1990-talet. Under Clintons tid gjordes försvarsutvecklingsorganet DARPA om till ARPA och fick ett vidare civilt mandat att stödja teknikutveckling i partnerskap mellan stat och företag. Det ärevördiga National Institute of Standards and Technology (NIST) sjösatte ett program för civil teknologi, kallat ATP (Advanced Technology Program), där man utlyste medel för forskare och företag att tillsammans utveckla och sprida ny teknologi. Till och med den marknadsliberala Bush den yngre kom att bli en viktig förespråkare för företagsnära FoU-stöd, när kriget mot terrorn efter 9/11 åtföljdes av en rad teknikprogram inom områden som övervakning och biosäkerhet.
Likaså fick den Europeiska Unionen ett nytt mandat när företagens FoU blev en legitim del av dess insatser. Från att ha varit en ganska trött administratör av jordbruksstöd och frihandelsregler, fick EU en större och vidare framtidsroll när ramprogrammen för forskning och teknisk utveckling växte fram i det tidiga 1980-talet. Alltsedan dess har programmen haft en tydlig udd mot två delar av den europeiska ekonomin: de stora företagen och mindre och medelstora verksamheter – även om programmen förstås också betytt mycket för europeiska forskare och universitet. Även om det direkta statsstödet hade utmönstrats ur EU:s arsenal i samband med Maastricht-fördraget 1991, så lämnades en kategori statssubventioner orörd: stöd till så kallad «pre-competitive» kunskapsutveckling i avsikten att stödja breda «generiska» teknologier som flera industrier och branscher kunde ha nytta av parallellt, men utan att något enstaka företag kunde utpekas som intressent. Denna modell har alltsedan dess följt EU och har format också de nationella forskningspolitiska instrumenten – senast i form av stöd till framtidsteknologier, industriella områden och «grand challenges».
Bakgrunden till både EU:s och USA:s intresse för nya stödformer till företag var alltså avvecklingen av försvaret som en stor källa till företagens teknikutveckling, men också den växande internationella konkurrensen från länder som Japan och Sydkorea där just företagsnära forskningsinsatser spelade en stor roll. Denna dubbla utmaning – att skifta över resurser och att möta en internationell konkurrens inom snabbväxande teknikområden – ägnades stor intellektuell möda under 1990-talet, där ledande ekonomer som Robert Reich, Richard Nelson och Laura Tyson formade policydebatten och förståelsen av hur staten kunde arbeta för att sprida ny teknik.
Ökat intresse för små företag
Ytterligare en dimension var frågan om hur små företag skulle kunna växa och om det fanns en koppling mellan FoU och företagens tillväxt. Ett viktigt element i detta var när programmet SBIR (Small Business Innovative Research Program) initierades i USA 1982, ett program som nyligen analyserats i en doktorsavhandling vid Universitetet i Twente, av ekonomen Pierre Padilla. SBIR-programmet har efterhand spridits och fått fäste i många länder och i många olika sammanhang; Sverige och Storbritannien hörde till de länder som tidigast utvecklade egna varianter av SBIR. Andra liknande initiativ har tagits i Finland och Belgien. SBIR-modellen har också tagits upp av forskningsråd och andra forskningsfinansiärer, och det finns idag exempelvis ett program med småföretagarfokus i det amerikanska hälsoforskningsrådets (NIH) regi. Padilla beskriver hur modellen utvecklats efterhand och fått lite skiftande inriktning, men att den kvarvarande idén – att stimulera nya och växande företag att växa med ny kunskap som bas – har levt kvar och bildat skola.
Statens roll
Om man skulle våga sig på en grov skattning av statens forskningspolitiska insatser världen över så är den del av finansieringen som går vägen över samverkan med företag sannolikt i paritet med en del som går direkt till universitet och till forskningsråd. Det sker alltså antingen i form av skattesubventioner av företagens forskningsutgifter eller via olika konsortier eller samarbeten där stat och företag går samman för att utveckla och sprida ny teknik.
Denna tydliga inriktning mot att stödja företagens FoU till trots dyker alltså debatten upp med jämna mellanrum – är inte statligt stöd till företagsnära forskning bortkastade medel? Frågan är dock mer djupgående än rent utvärderingsteknisk – den handlar om vad staten bör och kan göra i ekonomin. Erfarenheterna, som bland annat dokumenterats i boken «The Entrepreneurial State» av Mariana Mazzucato, är att staten i vilket fall som helst står för betydande delar av företagens utvecklingskostnader – därför är det inte så märkligt att staten också väljer att stödja vissa typer av verksamheter mer aktivt.
Frågan om statlig finansiering av företags-FoU är alltså inte så mycket om, som hur: statliga stöd till företagens FoU finns nära nog överallt, och den centrala problematiken är snarare hur ett begåvat statligt stöd till företagens kunskapsutveckling kan se ut. En fråga som återkommer i den diskussionen – och som nyligen behandlats i en doktorsavhandling vid Blekinge Tekniska Högskola av Alina Lidén – är hur företagens och universitetens gemensamma intressen kan säkras: företagsnära FoU-stöd tenderar att bli ryckigt och trendigt i sin inriktning, medan universiteten å sin sida är ytterst förändringsobenägna i utformningen av exempelvis institutioner och utbildningsprogram. Den stora fokuseringen på innovation som policyområde tycks ha dragit med sig en viss opportunism och kortsiktighet i politiken, men också ett ökat avstånd mellan universitet och företag. Det handlar med andra ord om att staten och företagen måste förstå varandra bättre, och undvika kortsiktiga lappkast men också långsiktiga låsningar. En dynamisk ekonomi behöver snabbväxande små företag och dynamiska stora företag – och det förutsätter i sin tur ett flöde av kompetenta personer och bärkraftig kunskap. Det är här framtidens forsknings- och innovationspolitiska frågor ska ställas, och det är här som frontlinjen i framtidens statliga stöd till företags-FoU finns.
I artikeln hänvisas till två nyutkomna doktorsavhandlingar:
Alina Lidén, Rethinking Systems of Innovation Towards an Actor Perspective on the System of Innovation Perspective, Blekinge Tekniska Högskola 2016.
Pierre Padilla, Policy Learning Through Strategic Intelligence: The case of the Small Business Innovation Research (SBIR) Program, from USA to UK, University of Twente 2016.