Spørsmålet om institusjonell autonomi er et gjennomgangstema i internasjonal debatt om universitetenes og høgskolenes rolle og utvikling. Dette spørsmålet sto helt sentralt i evalueringen av dansk universitetssystem i 2009, og dette var hovedspørsmålet som det norske handlingsromutvalget utredet i sin rapport fra februar 2010. Lars Geschwind beskriver i denne artikkelen debatten om spørsmålet som pågår i Sverige.
LARS GESCHWIND, SENIOR CONSULTANT, FAUGERT & CO UTVÄRDERING, STOCKHOLM
lars.geschwind@faugert.se
Universitets och högskolors autonomi är en diskussionsfråga i många europeiska länder. De europeiska universitetens Magna Charta, som antogs i Bologna den 18 september 1988 i samband med det äldsta europeiska universitetets 900-årsjubileum, betonar universitetens autonomi som en grundläggande princip. En ökad frihet för lärosäten har ansetts vara en viktig förutsättning för ökad konkurrenskraft på den globala utbildnings- och forskningsmarknaden.
Ökad autonomi men inom myndighetens ramar
I Sverige har autonomifrågorna kommit till skarpt läge i och med den proposition som regeringen presenterade i mars i år. Propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) syftar till att öka friheten för statliga universitet och högskolor inom ramen för den nuvarande myndighetsformen.
Den borgerliga svenska regeringen anför tre huvudsakliga skäl till varför lärosätena behöver få större frihet:
- Det är en viktig principfråga med hänsyn till universitets och högskolors grundläggande uppgift att vara en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhällsutvecklingen.
- Kvaliteten i verksamheten främjas när universitet och högskolor får större frihet och ansvar att anpassa verksamheten efter lärosätets egna förutsättningar och behov.
- Ökad handlingsfrihet är en förutsättning för att universitet och högskolor ska kunna bedriva sin verksamhet framgångsrikt i en internationell och konkurrensutsatt sektor.
En del viktiga förändringar rör anställningar av lärare. Akademiska anställningar är i dag, enligt regeringen, alltför reglerade i högskoleförordningen. I regeringens proposition slås endast fast att professorer och lektorer ska finnas vid alla universitet och högskolor, resten av lärarkategorierna bestämmer lärosätena själva över. Det innebär att olika lärosäten i princip kan ha olika lärarkategorier och inte minst olika bedömningsgrunder vid anställning och befordran. I praktiken kommer med stor sannolikhet detta att harmoniseras, men inte genom högskoleförordningen som fallet är nu.
En nyhet är också att ett s.k. kallelseförfarande för professorer införs, dvs. att internationellt högststående personer ska kunna «headhuntas» direkt till en professur utan att ett sakkunnigförfarande tillämpas. Dessa förändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.
Även utbildningarna ska avregleras. Sverige hade genom 1977 års högskolereform ett mycket centralstyrt system i vilket tjänster, studieplatser och kursplaner bestämdes av staten genom Universitets- och Högskoleämbetet (UHÄ). Utbildningarna var organiserade i yrkesinriktade program vars dimensionering byggde på central planering. Sedan högskolereformen 1993 ansvarar universitet och högskolor för att dimensionera och planera utbildningar. Samtidigt har dock regeringen satt mål för antal examina för några utbildningsprogram. Vissa grundläggande bestämmelser om utbildningen bör finnas kvar anser regeringen. Det gäller t.ex. nivåindelningen av utbildningen och examensordningen i bilaga 2 till högskoleförordningen.
Bestämmelserna om gemensam examen, examination, rätt till kurs- och examensbevis och tillgodoräknande av utbildning ska därför vara kvar liksom bestämmelser om kurs- och utbildningsplaner. Även bestämmelserna om doktoranders rätt till handledning och andra resurser bör finnas kvar, anser regeringen. Detaljbestämmelser om studieplaner, disputation och betygsnämnder ska dock reduceras. I övrigt är den tydliga inriktningen att detaljregleringen av utbildningen ska minska.
En hjärtefråga för den nuvarande regeringen
Det har under ganska lång tid utretts huruvida universitet och högskolor verkligen bör vara myndigheter. Många har varit skeptiska till om den organisationsformen är lämplig för den verksamhetslogik som lärosätena representerar. En ökad frihet för universitet och högskolor har varit en högt prioriterad fråga för den borgerliga regering som vann valet hösten 2006. Det var också en viktig fråga för den förra borgerliga regeringen, som i början av 90-talet resulterade i att några högskolor fick ändrad status till stiftelser, t.ex. Chalmers tekniska högskola. Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) har utrett frågan i ett par omgångar. Bland annat publicerade förra prorektorn vid Uppsala universitet, professorn i förvaltningsrätt Lena Marcusson en studie år 2005 som föreslog en särskild organisationsform för universitet och högskolor.
Den statliga utredning – Självständiga lärosäten – som senast haft autonomifrågorna i fokus gick mycket längre i sina förslag än det som regeringen nu föreslår i propositionen. Utredaren, professor Daniel Tarschys, föreslog en ny juridisk form som kallades «självständiga lärosäten». Lärosätena var dock inte odelat positiva till de långtgående förändringar som föreslogs i utredningen. Det tydligaste exemplet gäller den ekonomiska autonomin, där Tarschys föreslog att lärosätena skulle ta över och gemensamt äga det statliga fastighetsbolaget Akademiska Hus och fritt förfoga över avkastningen. Det förslaget stötte inte oväntat på alltför hårt motstånd från delar av Regeringskansliet (läs: Finansdepartementet). Det har under lång tid framförts kritik mot de höga avkastningskraven vilket har inneburit höga lokalhyror för universitet och högskolor. Men Akademiska Hus anses vara ett välskött bolag som årligen genererar stora inkomster till staten vilket gjorde en sådan förändring mycket komplicerad. Alla lärosäten hyr inte heller sina lokaler av Akademiska Hus utan av andra fastighetsbolag.
Kollegiala organ inte längre reglerade
Även SUHF som tidigare drivit autonomifrågan visade sig vara splittrat. Det fanns krafter som ville bevara den situation som var, trots de problem som finns. Hellre något bekant gammalt krångel än något nytt som skulle kunna bli ännu krångligare.
Det förslag som blivit mest omdiskuterat är dock avskaffandet av kollegiala organ som något obligatoriskt. På den punkten gick regeringen längre i sin avreglering än utredaren. Daniel Tarschys’ utredning innehöll inte något sådant förslag. Framför allt handlar det om fakultetsnämnderna, vars existens och uppgifter varit reglerade i högskoleförordningen. Nämnderna har haft ansvaret för kvaliteten i utbildning och forskning. Nämnderna tas bort i det nya systemet, men det kollegiala inflytandet anses fortfarande viktigt. Beslut som gäller kärnverksamheten, dvs. utbildning och forskning, ska även fortsättningsvis fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens.
En splittrad remissopinion
Remissopinionen har varit splittrad, konstaterade utbildningsministern Tobias Krantz vid presentationen av propositionen. Inte minst gäller det frågan om det kollegiala beslutsfattandet, som alltså är avreglerat men inte avskaffat. Förändringen har emellertid fått såväl fack som studentorganisationer att uttrycka oro och missnöje. Sveriges Förenade Studentkårer (SFS) menar att det finns en risk att avskaffade fakultetsnämnder kan minska studentinflytandet. Studenterna är även skeptiska till att kursernas struktur avregleras. Det förmodas försämra möjligheterna att jämföra utbildningar mellan olika lärosäten.
Även Svenska Universitetslärarförbundet, SULF, har varit tveksamt till regeringens förslag. Förbundet delar SFS’ grundsyn i mångt och mycket: ökad frihet för lärosätena riskerar i praktiken att minska friheten för lärare och studenter. Den ökade friheten gäller främst lärosätenas ledningar. Det befaras att universitet och högskolor inte är redo att ta det ökade ansvar som propositionen kommer att innebära. SULF uttrycker det (i Universitetsläraren 6/2010) som att de formella kraven för lärare sänks i och med avregleringen samtidigt som kraven på gymnasielärare ökade genom ett annat beslut samma vecka.
Det blandade mottagandet gäller också lärosätena själva även om de positiva kommentarerna dominerar. Stockholms universitets bloggande rektor Kåre Bremer föreföll exempelvis nöjd med innehållet, inte minst möjligheten att kalla professorer och därmed slippa «iscensätta skenutlysningar vilket varit nödvändigt även då vi varit klara över vem som ska rekryteras». Många andra rektorer har också uttryckt sig i termer av att förändringarna är steg i rätt riktning. Rektorn vid Göteborgs universitet, Pam Fredman, sammanfattar i GU-Journalen (3-10) vad många rektorer tycks anse:
Men helt autonoma är vi inte. Regeringen vill lämna över ansvaret till oss hur vi leder och utvecklar vår verksamhet, men vi är samtidigt starkt beroende av resurstilldelningar, dels från regeringen och dels från andra såväl statliga som icke statliga finansiärer, och det styr vår verksamhet. Med det sagt, så är jag ändå övertygad om att de nya förutsättningarna gagnar våra möjligheter att själva utforma ett universitet som även fortsatt levererar forskning och utbildning av hög klass.
REGERINGENS FÖRSLAG:
- Universitet och högskolor ska ha en styrelse och en rektor men kan i övrigt själva utforma sin interna organisation.
- Det finns fortfarande regler som garanterar studenternas inflytande.
- För lärarkategorierna professor och lektor gäller även i fortsättningen en statlig reglering. I övrigt kan högskolorna själva besluta om sina karriärgångar och lärarkategorier. De kan också «kalla» utvalda personer till en professur utan att behöva utlysa tjänsten på traditionellt sätt.
- Detaljregleringen av utbildningen ska minskas, och vissa statligt reglerade examensmål ska avskaffas.
- Högskolorna ska få större ekonomisk rörelsefrihet när det gäller t.ex. att ta emot donationer, bilda bolag, ta lån och hyra ut bostäder till studenter.