Offentlige utvalg har en sentral posisjon i det norske styringssystemet og i den norske offentligheten. En gjennomgang av slike utvalg over en 20-årsperiode viser store endringer i sammensetningen av utvalgene, noe som indikerer at deres rolle i beslutningsprosessen har endret seg. At forskere opptar stadig flere plasser rundt utvalgsbordet, indikerer at det legges større vekt på at de skal imøtekomme kravet om at offentlige beslutninger skal være kunnskapsbaserte, på bekostning av rollen som arena for integrasjon og samordning mellom staten og ulike samfunnsgrupper.
SILJE MARIA TELLMANN, FORSKER, NIFU
silje.maria.tellmann@nifu.no
Når politikerne planlegger større eller mindre reformer, er et viktig steg på veien opprettelsen av et offentlig utvalg som skal utrede og gi anbefalinger i henhold til det mandatet de gis av sin oppdragsgiver. Sluttproduktet av utvalgsarbeidet er en rapport, og «kremen» av disse rapportene har siden 1972 blitt samlet i serien Norges offentlige utredninger (NOU). Hvilke anbefalinger som legges frem i NOU-er og hvilke saksfremstillinger og argumenter som disse hviler på, legger føringer for den videre offentlige og politiske debatten og i siste instans for de beslutningene som fattes av Stortinget og regjeringen.
Utvalg består av et knippe menn og kvinner fra ulike deler av landet som skal diskutere seg frem til en felles anbefaling til politikerne. Men hvem er disse utvalgte som inviteres som medlemmer av offentlige utvalg, og som dermed får en plass ved bordet når grunnlaget for offentlige beslutninger diskuteres og forberedes? På tross av at offentlige utvalg har blitt etablert for å gi råd til politikerne siden 1814, finnes det ikke entydige retningslinjer for når et utvalg skal opprettes eller hvordan de skal settes sammen. Tvert imot er opprettelsen og sammensetningen av offentlige utvalg påfallende lite formalisert. Om det skal opprettes et offentlig utvalg, hvilke temaer som skal behandles av utvalg, og ikke minst hvem som får delta i offentlige utvalg, er derfor i stor grad overlatt til politikernes – og departementenes – skjønn og vurderinger.
Den svake formaliseringen av utvalgssystemet kan på den ene siden gi politikerne stort handlingsrom til å bruke utvalgsinstitusjonen som et middel til å nå egne målsettinger. Ved å utnevne medlemmersom man forventer vil gi anbefalinger som er i tråd med egne politiske mål, kan politikere potensielt sett manipulere beslutningsgrunnlaget for politiske vedtak. På den annen side vil en åpenbart strategisk bruk av utvalgsinstitusjonen kunne svekke utvalgets og anbefalingenes legitimitet og dermed gjennomslagskraft i den videre prosessen. Politikernes bruk av skjønnsrommet for oppnevning av utvalg vil derfor uvilkårlig være bundet av normer om og forventninger i det øvrige styringssystemet og i samfunnet ellers til hva som bør forberedes av utvalg og hvem som regnes som relevante og legitime deltakere i forberedelser av lover og politikk. Sammensetningen av offentlige utvalg kan i så måte leses ikke bare som en indikasjon på hvem som gis innflytelse når offentlig politikk skal utformes. Den kan også leses som en pekepinn om hvilke grupper i samfunnet som regnes som legitime deltakere i politikkutformingsprosesser.
Det første offentlige norske utvalget ble opprettet allerede den 19. april 1814 av Riksforsamlingen på Eidsvoll. Etter forslag fra Christian Magnus Falsen skulle «en komité av kyndige og erfarne menn, i eller utenfor forsamlingen, (…) gjennomgå og ordne vårt lovgivningsvesen». Lovkomiteen illustrerer hvordan utvalg ble opprettet for å bistå storting og regjering med ekspertise og ressurser. Departementene hadde begrenset kapasitet, og i forberedelsen av større reformer var de derfor avhengige av kompetansen og ressursene som utvalgssystemet kunne tilføre departementene. Men det var også andre årsaker til at utvalgssystemet umiddelbart fikk en sentral posisjon i forberedelsen av større og mindre reformer. Foruten at utvalgsmedlemmer var personer med høy kompetanse, bidro utvalgenes arbeidsmåte og beslutningsstruktur til en fleksibilitet som var forventet å bidra til nytenkning og problemløsning. Mens departementene virket etter byråkratiske prinsipper, var utvalgene allerede fra starten av kollegiale organer med jevnbyrdige medlemmer, der beslutninger i hovedsak ble fattet på bakgrunn av diskusjoner og sonderinger snarere enn avstemninger. Sist, men ikke minst, markerte opprettelsen av utvalg en mulighet til å invitere representanter for det øvrige samfunnet, som næringslivet eller profesjonene, inn i politikkforberedelser. Deres deltakelse var forventet å gi utvalgene – og i neste omgang beslutningstakerne – tilgang på relevant informasjon og kunnskap.
Det er som en arena for korporativ innflytelse at utvalg har møtt mest interesse fra forskere. Siden Stein Rokkans påstand om at «stemmer teller, men ressurser avgjør», har offentlige utvalg blitt studert som en del av den korporative kanalen for å utøve innflytelse på politiske beslutningsprosesser. Ved å delta i offentlige utvalg fikk organiserte interesser en unik mulighet til å fremme sine interesser og påvirke grunnlaget for politiske beslutninger. Følgelig har deltakelse i offentlige råd og utvalg vært en sentral empirisk indikator i forskning på integrasjonen av organiserte interesser i offentlig politikkutforming i Norge, så vel som i Sverige og Danmark, som har liknende utvalgssystemer.
Hvorvidt deltakelsen til særinteressene har tjent staten eller de organiserte interessene, har vært et springende punkt i forskningen på utvalgssystemet som fant sted fra 1960-tallet til 1990-tallet. Samtidig som organisasjonene får påvirkningsmuligheter, gis de også et ansvar, og de bindes til utvalgets anbefalinger i den senere beslutningsprosessen. Staten har dessuten betydelig kontroll over utvalgsarbeidet ved at det er de som oppnevner dem og utformer mandatene. Flere har i så måte fremhevet opprettelsen av utvalg som et effektivt styringsinstrument for staten.
Bruken av utvalg og særinteressers innflytelse møtte også betydelig kritikk, og dette resulterte i en gradvis nedskalering av utvalgssystemet samt en reduksjon i deltakelsen til organiserte interesser utover på 1980-tallet. Påfølgende kartlegginger av deltakelsen i offentlige utvalg i Norge, så vel som i Sverige og Danmark, har vist at deltakelsen til organiserte interesser har gått ned siden toppårene på 1970-tallet. I 1974 var 42 prosent av deltakerne i offentlige utvalg (både permanente og midlertidige) representanter for organiserte interesser. En gjennomgang av deltakelsen i utvalg som leverte NOU-er i perioden 1994–1998, viser at andelen representanter for organiserte interesser hadde falt til knappe 19 prosent. Til gjengjeld hadde 44 prosent av deltakerne bakgrunn fra statlig sektor, og av disse var halvparten ansatt i departementene. Forskere, det vil si vitenskapelig ansatte ved høgskoler, universiteter og andre forskningsinstitusjoner, utgjorde 18 prosent av deltakerne.
Hvordan ser sammensetningen av offentlige utvalg ut nær 20 år senere? En tilsvarende gjennomgang for perioden 2011–2015 viser for det første at antallet NOU-utvalg i virksomhet har falt. Mens 108 utvalg leverte NOU-er i perioden 1994–1998, var det 75 utvalg som leverte NOU-er i perioden 2011–2015. Andelen representanter for organiserte interesser holdt seg imidlertid stabil: drøyt 19 prosent av deltakerne hadde organisasjonsbakgrunn. Derimot hadde andelen representanter fra departementene sunket til å utgjøre knappe 5 prosent av deltakerne. Til gjengjeld hadde andelen forskere økt til å utgjøre drøyt 28 prosent av deltakerne.
Forskere har alltid deltatt i offentlige utvalg, men tallene viser at forskere er blitt en viktigere gruppe i utvalgssammenheng, og spørsmålet er om utvalg i dag er i ferd med å utvikles til en arena for ekspertinvolvering i offentlig politikkutforming. Dette kan leses som en refleks av kravet om at offentlige beslutninger skal være kunnskapsbaserte og en forventning om at inkluderingen av forskere i utvalg vil bidra til dette. Siden forskere innehar spesialisert kunnskap om et sakskompleks, blir det forventet at de kan bidra til mer informerte og kvalifiserte beslutninger, og at dette igjen bidrar til mer effektiv politikkutforming. Samtidig kan ekspertinvolvering være strategisk motivert. I slike tilfeller brukes forskere for å signalisere autoritet eller for å legitimere beslutninger, snarere enn at ekspertisen verdsettes for sitt innhold.
Enten motivet for inkluderingen av forskere i offentlige utvalg er strategisk eller ei, så illustrerer endringen i sammensetningen av utvalg hvordan utvalgsinstitusjonens rolle i beslutningsprosessen er i forandring. Fra å være en arena for integrasjon og samordning mellom staten og ulike samfunnsgrupper, så kan endringen i utvalgssammensetning tyde på at utvalg er i ferd med å avpolitiseres, i den forstand at vitenskapelig basert ekspertise opptar flere plasser rundt utvalgsbordet, samtidig som statens egne representanter, de departementsansatte, nesten har trukket seg helt ut.
Artikkelen bygger på: Silje Maria Tellmann (2016): Experts in public policy making: influential yet constrained. HiOA Avhandling nr 2. Oslo: Senter for profesjonsstudier.