Budsjettforslaget for 2017 gir fortsatt god vekst i bevilgningene til forskning og utviklingsarbeid (FoU), men noe lavere enn tidligere år under Regjeringen Solberg. Budsjettet kjennetegnes av at store poster uten direkte effekt på volumet på ordinær FoU-virksomhet gir store utslag. Særskilte forhold knyttet til Kunnskapsdepartementets 2017-budsjett kan gjøre det krevende å finne dekning for ytterligere vekst i 2018.
EGIL KALLERUD, SPESIALRÅDGIVER, NIFU
egil.kallerud@nifu.no
BO SARPEBAKKEN, SENIORRÅDGIVER, NIFU
bo.sarpebakken@nifu.no
Budsjettforslaget for 2017 fra Regjeringen Solberg vil anslagsvis gi en samlet bevilgning til forskning og utviklingsarbeid (FoU) på 34,5 mrd. kr. Det er 1,9 mrd. kr høyere enn saldert budsjett for 2016, tilsvarende en nominell vekst på 5,7 prosent og en realvekst på 3,1 prosent. Som det framgår av tabellen, blir veksten med det noe lavere i 2017 enn den har vært i tidligere år under denne regjeringen. Målet om at FoU-bevilgningene skal utgjøre én prosent av BNP blir i 2017 ytterligere overoppfylt; slik det nå er vanlig å beregne denne andelen, øker den fra 1,04 prosent i 2016 til 1,06 prosent i 2017. De siste års svakere BNP-utvikling har i betydelig grad bidratt til at FoU-bevilgningenes BNP-andel har gått kraftig opp fra og med 2015.
Mange særskilte poster gir store utslag
FoU-budsjettet for 2017 kjennetegnes av at en del poster som ikke har direkte effekt på volumet på ordinær FoU-virksomhet, gir store utslag på totaltallene. Slike poster forklarer alle større endringer fra 2016 til 2017 i flere departementers FoU-bevilgninger. Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) er i 2017 det departement som har størst vekst i sine FoU-bevilgninger, med om lag 1 mrd. kr; det samsvarer med en bevilgning på samme nivå til bygging av nytt isgående forskningsfartøy. En vekst i Landbruks- og matdepartementets (LMD) budsjett på 140 mill. kr skyldes at forskningsavgift på landbruksprodukter tas inn i statsbudsjettet i 2017 med 150 mill. kr. Økte FoU-bevilgninger over Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) på vel 230 mill. kr gjelder bygg i UH-sektoren. En nedgang på vel 160 mill. kr i UDs FoU-bevilgning skyldes at et nytt forskningsfartøy, som fikk en stor bevilgning i 2016, er ferdigstilt. Det er i 2017 ingen vekst i FoU-bevilgningene under store FoU-departementer som Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Olje- og energidepartementet (OED).
Et særtrekk ved neste års FoU-budsjett er at det ikke er realvekst i FoU-bevilgningen under Kunnskapsdepartementet (KD), som er det klart største FoU-departementet. Likevel har KD funnet rom for å øke bevilgningene betydelig på flere sentrale poster (utstyr, EU-støtte, rekruttering, toppforskning, rammebevilgningene i UH-sektoren). Dette har vært mulig ved at det er foretatt et teknisk kutt i bevilgningen til vitenskapelig utstyr som må tilbakeføres neste år, samtidig som bevilgningen til EU-kontingent er budsjettert med et vesentlig lavere beløp enn tidligere år. Dette kan gjøre det krevende for Kunnskapsdepartementet å finne dekning for videre vekst i 2018.
Langtidsplanens vekstmål følges opp
Langtidsplanens mål for tallfestet vekst i bevilgningene til vitenskapelig utstyr, støttetiltak for norsk EU-deltakelse og nye rekrutteringsstillinger følges videre opp under KDs budsjett, til tross for at det ikke er realvekst i departementets FoU-bevilgninger.
Det har vært en god og jevn oppfølging av målet om at bevilgningene til støttetiltak for norsk deltakelse i EU-forskning skal øke med 400 mill. kr i fireårsperioden 2015–2018. Mer enn halvparten av målet, 250 mill. kr, ble dekket opp de to første årene i perioden, og i 2017 foreslås ytterligere vekst på 75 mill. kr. Dermed vil det være nødvendig å øke bevilgningene ytterligere med 75 mill. kr i 2018 for å nå målet.
Oppfølgingen av målet om at også bevilgningene til vitenskapelig utstyr skal øke med 400 mill. kr i løpet av fireårsperioden ble ikke i samme grad oppfylt i 2015 og 2016, da den samlede veksten var 125 mill. kr. Det blir i 2017 foreslått å øke disse bevilgningene med 100 mill. kr. I 2018 må dermed formålet få en ytterligere vekst på 175 mill. kr for at vekstmålet skal nås. Men den nominelle bevilgningen i 2017 er redusert med 200 mill. kr, under henvisning til at det likevel er rom for å øke aktivitetsvolumet med 300 mill. kr med dekning i ikke utbetalte midler som er akkumulert fordi det ofte går lang tid fra kontrakt inngås til faktisk utbetaling skjer. Ved fordeling av midler i 2017 skal det legges til grunn at de 300 mill. kr som utgjør differansen mellom nominell bevilgning og faktisk aktivitetsvolum, vil bli tilbakeført i 2018. Bevilgningene til vitenskapelig utstyr må dermed være 475 mill. kr høyere i 2018 enn i budsjettproposisjonen for 2017, med det vil en både kunne opprettholde aktivitetsnivået i 2017 og dekke opp de gjenstående 175 mill. kr til vekstmålet er nådd. Det kan reise særskilte prioriteringsutfordringer for 2018, særlig med en strammere budsjettpolitikk. De forsterkes ytterligere av at det i budsjettavtalen er foretatt et kutt på 37 mill. kr i forhold til regjeringens forslag.
Når det gjelder det tredje spesifiserte vekstmålet om å opprette 500 nye rekrutteringsstillinger i løpet av fireårsperioden, er det utsikter til at målet vil kunne bli betydelig overoppfylt. Det er gjennom budsjettavtalene i 2015 og 2016 med samarbeidspartiene Venstre og KrF blitt opprettet i alt 200 nye stillinger ut over regjeringens egne forslag. Når regjeringen i 2017 foreslår å opprette 120 nye rekrutteringsstillinger, er vekstmålet i praksis nådd allerede i 2017-budsjettet. Regjeringen angir at det kun gjenstår å opprette 8 nye stillinger i 2018. Med ytterligere 50 nye stipendiatstillinger i budsjettavtalen er målet allerede betydelig overoppfylt.
Langtidsplanen har for disse tre formålene skapt større sikkerhet for forutsigbar vekst enn for andre formål, men vi ser at også formålene med spesifiserte vekstmål under langtidsplanen har en budsjettutvikling med noe av den samme ujevnhet og uforutsigbarhet som norsk budsjettpraksis generelt.
Ingen vekst i bevilgningene til næringsrettet FoU
Budsjettforslagets oppfølging av langtidsplanens såkalte langsiktige prioriteringer skiller seg særlig fra tidligere år under denne regjeringen ved at det ikke er vekst i bevilgningene til næringsrettet FoU («innovativt og omstillingsdyktig næringsliv»). I tidligere år med denne regjeringen har FoU-budsjettene vært kjennetegnet av en markant økning i bevilgningene til næringsrettet FoU. Dessuten blir mer enn 300 mill. kr av de næringsrettede FoU-bevilgningene i 2017 gitt under regjeringens midlertidige tiltakspakke mot ledighet. Dette er i stor grad videreførte bevilgninger fra den tilsvarende midlertidige tiltakspakken for økt sysselsetting i 2016. Den indirekte støtten til næringslivets FoU gjennom SkatteFUNN-ordningen har vokst kraftig de siste årene, og får også noe anslått vekst i 2017, delvis på grunn av en mindre utvidelse av støttegrunnlaget.
Regjeringens satsing på «verdensledende fagmiljøer» har vært tydelig i de tidligere budsjettene i denne regjeringsperioden, og det gjelder også 2017-budsjettet. Forskningsrådets ordninger for fri prosjektstøtte (FRIPRO) og sentre for fremragende forskning (SFF) styrkes i 2017 med i alt 77 mill. kr over KDs budsjett.
Under prioriteringen «klima, miljø og miljøvennlig energi» er det i 2017 stor vekst i Klima- og miljødepartementets (KLD) FoU-bevilgninger, særlig knyttet til økt bevilgning (vel 70 mill. kr) til lavutslippsforskning, men også til marine økosystemer og forskningsinfrastruktur på Svalbard.
NIFUs analyse av FoU og høyere utdanning i statsbudsjettet for 2017 kan leses på http://bit.ly/2gBxCS4 .