Sedan länge har svenska universitet en majoritet av politiskt tillsatta ledamöter i sina styrelser. Detta har i sig inte lett till att den politiska styrningen av universiteten ökat i någon större omfattning. Snarare handlar debatten idag om att styrelserna har för liten insyn och överblick över hur verksamheten bedrivs.
MATS BENNER, PROFESSOR, LUNDS UNIVERSITET/KTH
mats.benner@fek.lu.se
LARS GESCHWIND, UNIVERSITETSLEKTOR, KTH
larsges@kth.se
Fram till 1977 hade Sverige universitetsstyrelser – eller konsistorier som den historiska termen lyder (och som fortfarande nyttjas i Uppsala och på Karolinska institutet) – en sammansättning som speglade universitetens och högskolornas interna struktur. I styrelserna ingick företrädare för de olika fakulteterna, vilket blev en ganska stor skara baserad på respektive fakultets storlek. Det finns därutöver ett mindre konsistorium, där endast rektor och dekaner ingick.
1977 års reform – som i sin tur satte punkt för ett tvåårigt försöksarbete med en ny form för ledningen av svenska universitetet – avslutade en nästan decennielång diskussion om ansvar och representativitet inom universiteten, en diskussion som inte var unik för Sverige utan präglade synen på hur lärosätena skulle ledas och styras i de flesta länder i Europa. De mest genomgripande förändringarna skedde på institutionsnivån, där studenter och personal nu tog plats och de tidigare enväldiga prefekterna – oftast ämnesprofessorn – fick dela makten med de partsammansatta styrelserna. Prefektrollen ändrade karaktär och blev istället ett slags administrativ chefsbefattning, som inte sällan kom att innehas av yngre lärare. Professorerna lämnade närmast mangrant de ledande positionerna på institutionsnivån.
På universitetsstyrelsenivå var förändringarna också ganska dramatiska. Regeringen, som inte tidigare haft något att göra med utnämningen av styrelserna, kom nu att utse en tredjedel av ledamöterna. I praktiken blev denna grupp av «allmänföreträdare» en mix av politiker – ofta av samma politiska kulör som den sittande regeringen – och lokala företrädare för näringsliv och samhällsintressenter. En tredjedel skulle utses var för sig av de anställda (företrädda av fackföreningarna), och av studenterna. Resterande ledamöter skulle vara verksamhetsföreträdare, en bred kategori som kunde rymma fakulteternas dekaner men också Enskilda lärare och forskare. Ordförandeskapet skulle fortfarande «normalt» innehas av rektor, men det fanns alltså utrymme för samhällsinflytande också på den nivån.
Denna ordning kom sedan att råda fram till 1987, när en ny sammansättning av universitetens styrelser fastslogs. Denna gång kom de externa ledamöterna att bilda majoriteten i styrelserna, medan det stora inflytandet för kategorin «anställda» (fackföreningarna) tonades ned. Modellen med extern majoritet kom att överleva den stora avreglering av svensk högskola som skedde 1993, när stora delar av den statliga styrningen av lärosätena skars ned till ett minimum, och beslutsmakten över organisation och resursfördelning decentraliserades. Förklaringen låg i maktfördelningen mellan stat och lärosäten, som försköts men som därför också ansågs kräva vissa «checks and balances», eller med dåvarande utbildningsministerns egna ord: «Då statsmakterna därmed överlämnar viktiga beslutsbefogenheter till styrelserna är det enligt min mening rimligt att regeringen även fortsättningsvis utser flertalet ledamöter» (Regeringens proposition 1992/93: 1).
När den avregleringsglada Regeringen Bildt avträdde makten 1994 ersattes den av den väsentligt mer styrande Regeringen Carlsson, som särskilt på forskningens och utbildningens område drev en tydligt intervenerande linje och en önskan om att stärka det politiska inflytandet. 1995 beslöt regeringen att utvidga universitetsstyrelserna med två ledamöter, «två politiska företrädare för nationella, regionala eller lokala intressen skall ingå i varje universitets-/högskolestyrelse» (SOU 1996:21 s 16). 1997 kom den riktigt stora förändringen, när regeringen beslutade att skilja på rollerna som rektor och styrelseordförande. Som vi har nämnt, fanns faktiskt denna möjlighet redan i och med 1977 års reform, men nu drogs den till sin spets: «Ordföranden skall utses av regeringen. Till ordförande bör regeringen utse någon som inte är anställd vid den högskola som uppdraget avser.» (Regeringens proposition 1996/97: 141). Förslaget var inte okontroversiellt och flertalet universitet ställde sig kritiska till det. Regeringen vidhöll emellertid och en av förklaringarna var att man ville ha en lämplig samtalsperson med strategisk blick och insyn, och som inte var knuten till de interna relationerna och villkoren inom lärosätena: «Regeringen menar dessutom att det är angeläget att uppdragsgivaren, staten, kan diskutera strategiska och långsiktiga frågor av betydelse för ett lärosäte med en ansvarig person som inte har sin dagliga verksamhet förlagd till lärosätet.»
Denna typ av formuleringar måste också ses i ljuset av de skarpa motsättningar som präglade tiden, där särskilt utbildningsminister Carl Tham hamnade i återkommande polemik med företrädare för universiteten och för forskarsamhället. Man kände sig från politikens sida nog mer bekväm i relationen med andra typer av ledare för lärosätena än forskare, och önskade hitta nya sätt att kommunicera med universiteten. Denna nya ordning fick också vissa närmast dråpliga inslag, som när Stockholms universitet fick en före detta Rikspolischef som ordförande. Inte många universitet i världen hade accepterat att ha en hög polis som främsta företrädare, men här fungerade det tydligen alldeles utmärkt.
Efter denna rätt tydliga omläggning, låg frågan om universitetsstyrelsernas form och funktion på is under många år till dess att frågan ånyo väcktes av en annan avregleringsglad borgerlig regering, denna gång ledd av Fredrik Reinfeldt. Den rivstartade sitt arbete med att presentera en proposition med en tydlig ideologisk riktning redan i titeln: «Frihet att välja – ett ökat inflytande för universitet och högskolor när styrelseledamöter utses» (Regeringens proposition 2006/07:43). I propositionen redovisas vad som beskrevs som «…regeringens strategi för att avpolitisera universitetens och högskolornas styrelser», där lärosätena själva fick ett utvidgat ansvar att bestämma antalet externa ledamöter liksom vilka dessa ledamöter skulle vara. Vidare togs kravet bort på en extern styrelseordförande; det blev istället universiteten och högskolorna själva – med vilket avsågs rektorerna – som fick välja ledningsform. Också denna modell fick dock revideras efter bara några år, eftersom rektorerna utsågs i en process där universitetens styrelser hade ett avgörande inflytande som förslagsställare till regeringen. Rektorerna kunde därmed föreslå styrelser som i sin tur skulle utse dem själva – en inte helt lyckad rollsammanblandning. Resultatet blev istället att en så kallad nomineringskommitté inrättades år 2013 under ledning av landshövdingen i det aktuella länet, med ansvar att nominera externa ledamöter till styrelsen. Och precis i närtid (2016) har också denna modell ändrats, så att en annan procedur med statliga företrädare har tillskapats, med ansvar att samla ihop förslag på lämpliga personer att sitta som externa ledamöter i styrelserna.
Vilka är då erfarenheterna av 40 års politiskt inflytande över universitetsstyrelserna? Någon tydlig politisering av universiteten kan inte direkt skönjas, åtminstone inte via styrelserna. Styrelsernas roll vid svenska universitet har ägnats väldigt liten uppmärksamhet, men den information som trots allt finns tyder inte på att styrelsernas inflytande över den långsiktiga strategin och utveckling är särdeles stark (SOU 2015:92, Utvidgad ledning av universitet och högskolor). Universitetsstyrelserna fungerar främst som organ för samhällelig insyn i verksamheten, med möjligheten att ställa frågor och följa verksamheten i stort. Är det något som hamnat i skottgluggen är det snarare hur svaga universitetens styrelser är i förhållande till verksamheten. Hela konsistoriet för Karolinska institutet avgick, eller snarare fick avsked, efter skandalen med kirurgen Paolo Macchiarini, med hänvisning till att den inte gjort tillräckligt för att sätta sig in i verksamheten. Karolinska institutets nya konsistorium, där för övrigt NIFU-professorn Björn Stensaker är en av ledamöterna, får en viktig uppgift att fundera ut hur den ska förhålla sig till den interna verksamheten.