Uddannelses- og forskningsministeren lancerede i april i år et styringseftersyn af de danske universiteter, der efterfølgende har givet anledning til debat om statens rolle og ført til markant offentlig kritik fra såvel bestyrelser som ledere og ansatte. Debatten har både handlet om politisk udpegede bestyrelser og om statens «detailregulering» af universiteterne. Baseret på en nylig undersøgelse nuancerer denne artikel debatten om statens regelstyring, hvor udviklingen udviser modsatrettede tendenser. Artiklen peger imidlertid også på at reglerne i love og bekendtgørelser ikke står alene, men i stedet fungerer i samspil med andre styrings-mekanismer, der oftest tilføjes som nye lag i et stadigt mere komplekst styringssystem.
PERNILLE BAK PEDERSEN, VIDENSKABELIG ASSISTENT, AARHUS UNIVERSITET
pernillebp@ps.au.dk
KAARE AAGAARD, SENIORFORSKER, AARHUS UNIVERSITET/NIFU
ka@ps.au.dk
Gennem et såkaldt styringseftersyn undersøges det aktuelt «om rammerne for og styringen af de videregående uddannelser understøtter høj kvalitet og uddannelse til job». Styringseftersynet skal ifølge ministeriet «ses i sammenhæng med indførelse af institutionsakkreditering, dimensionering og arbejdet med et nyt bevillingssystem». I en omdiskuteret rapport udarbejdet for Uddannelses- og Forskningsministeriet som del af dette eftersyn vurderes det blandt andet: «at der er et behov for at styrke statens ejerrolle for at sikre, at bestyrelsen tager ansvar for institutionernes samfundsmæssige forpligtelser». I den forbindelse har især et forslag om at ændre bestyrelsessammensætningen på universiteterne mødt kritik fra både ledere og ansatte. Til gengæld har der ikke været megen offentlig diskussion om det samlede styringskompleks og de divergerende styringsrationaler i statens styring af universiteterne. Et underbelyst spørgsmål har i den henseende også været, hvordan statens formelle regelstyring har udviklet sig over tid. Kan der findes mønstre, hvis vi kortlægger udviklingen i regelstyringen i perioden fra 1989 til 2015 – og hvilken retning peger de i givet fald i?
Regeludviklingen i styrelses- og universitetsloven
Styrelses-/universitetsloven er den primære lov i Danmark, hvorigennem universiteterne reguleres af staten. Som illustreret i figur 1 kan udviklingen knyttet til regelomfanget i styrelses- og universitetsloven – opgjort i antal ord og antal paragrafstykker – opdeles i to distinkte perioder: En periode fra 1989 til 2002 præget af et lavt og stabilt antal paragrafstykker – dog med en regelreducering i 1992, hvor styrelsesloven erstattedes af universitetsloven; og en periode fra 2003 og frem til 2015 præget af meget kraftig vækst i antallet af både ord og paragrafstykker.
Dette billede adskiller sig på nogle punkter fra udviklingen i regelomfanget i den generelle danske lovgivning, som generelt har udvist en stabilt stigende tendens i perioden fra 1989 til 2011. Regelstigninger er således observeret på tværs af politikområder. Det er dog bemærkelsesværdigt, at regelomfanget i styrelses-/ universitetsloven ikke stiger frem til 2002, men derimod stiger mere i universitetsloven end den gennemsnitlige udvikling i de danske love fra og med 2003, hvor universiteterne går fra at være statsejede til at blive selvejende institutioner. Figur 1, der isoleret set indikerer en stærk stigning i den formelle styring efter indførslen af universitetsloven i 2003, nuanceres dog, hvis vi også inddrager bekendtgørelserne (forskrifter), som hjemler i styrelses- og universitetsloven. Her ses det, at udviklingen i regelomfanget i bekendtgørelserne er tæt på at være modsatrettet udviklingen i loven. Samlet set er der således over hele perioden sket mere end en halvering i antallet af bekendtgørelser.
Regler kan være udtryk for flere frihedsgrader
Dette overordnede billede kan dog nuanceres yderligere ved også at se på indholdet i de gældende styrelses- og universitetslove fra 1989 til 2015. En relevant sondring i forhold til regelindholdet går her mellem delegationsbestemmelser på den ene side og en direkte styring af universiteterne via lov på den anden. Denne sondring illustrerer, at en regel i loven ikke nødvendigvis er ensbetydende med mere styring. Hvis den tilføjede regel er en delegationsbestemmelse, er reglen typisk udtryk for mere selvbestemmelse til universiteterne, hvorimod direkte styring i loven typisk er udtryk for en begrænsning af universiteternes selvbestemmelse. Omfanget af delegationsbestemmelser og statens direkte styring via lov er illustreret i figur 3, hvor det fremgår, at begge regeltyper er steget med vedtagelse af den nye universitetslov og universiteternes selveje i 2003.
I 2003 og i de efterfølgende år tildeles universiteterne således kompetence via loven. Men sideløbende med at universite- terne bliver selvejende institutioner og tildeles kompetence via lov, styrer Folketinget også i stigende omfang universiteterne direkte via lov.
Et stadig mere komplekst styringssystem
Som fremhævet ovenfor, kan der ikke argumenteres entydigt for, at der skulle være kommet hverken mere eller mindre regelstyring af universiteterne i perioden siden 2003. På den ene side er universiteterne blevet selvejende institutioner, hvilket implicerer, at universiteterne efter vedtagelsen af universitetsloven i 2003 ikke længere er en del af det ministerielle hierarki. Tjenestebefalinger er derfor ikke længere bindende for universiteterne. Sideløbende hermed er der kommet færre regler i bekendtgørelserne og flere kompetencedelegeringer til universiteterne i universitetsloven. På den anden side er den direkte styring af universiteterne via universitetsloven dog også steget. Hermed er universiteternes frihedsgrader i flere henseender blevet begrænset.
Hvis vi ikke blot ser på lov- og regelstyringen, men derimod fokuserer på styringen som helhed, er der til gengæld klare indikationer på, at styringsinstrumenter fra forskellige styringsregimer over tid er blevet lagt lag på lag i et stadig mere komplekst samlet styringssystem. I tillæg til den traditionelle regelstyring har man med tiden fået kontraktstyring gennem udviklingskontrakterne, præstationsbaseret styring gennem et finansieringssystem med stadig flere strenge, samt en betydelig indirekte styring via eksterne organer som eksempelvis Akkrediteringsinstitutionen. Statens styring af universiteterne er således i dag både præget af en bureaukratisk styring, en markedsbaseret styring og mål- og resultatstyring. Eksisterende styringsinstrumenter fjernes eller justeres således sjældent i takt med at nye kommer til. Forskellige og i nogle henseender modsatrettede styringsrationaler eksisterer tværtimod ofte side om side i et system, hvor de indlagte incitamenter ikke nødvendigvis modsvarer statens mål. De overlappende styringsinstrumenter udgør således til sammen et uigennemsigtigt system, der hverken ud fra et styrings- eller ressourcemæssigt perspektiv fremstår hensigtsmæssigt i dets nuværende form.
Artiklen baserer sig på Pernille Bak Pedersens Statskundskabsspeciale «Mål- og resultatstyring i teori og praksis. Et studie af regeludviklingen på universitetsområdet fra 1989 til 2015». Specialet er offentligt tilgængeligt på http://bit.ly/2cxJiDl