En ekspertgruppe oppnevnt av Kunnskapsdepartementet la i januar i år fram forslag til et nytt system for finansiering av høyere utdanningsinstitusjoner (se Forskningspolitikk nr. 1, 2015). I stortingsmeldingen om strukturreform i høyere utdanning (Meld. St. 18 (2014-2015)) som regjeringen la fram i juni, tok den stilling kun til noen hovedpunkter i forslaget, og varslet at det fullstendige forslaget til nytt system ville bli lagt fram i budsjettproposisjonen for 2016.
EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK
Som sagt, så gjort, Kunnskapsdepartementet har i sin budsjettproposisjon for 2016 lagt inn et eget kapittel om finansieringsmodellen. Nytt system skal implementeres i budsjettet for 2017.
Basis – analysert, ikke omfordelt
Ekspertgruppens forslag til ny finansieringsmodell la til grunn at det eksisterende systemet burde justeres, ikke om legges. Hovedstrukturen med en stor basiskomponent og en mindre, resultatbasert komponent beholdes. Innenfor sektoren har det vært stor enighet om at basiskomponenten bør være så stor som ekspertgruppen foreslo, ca. 70 prosent av grunnfinansieringen/rammebevilgningen. Mindre oppslutning fikk forslaget om at denne komponenten, av hensyn til institusjonenes strategiske handlingsrom, ikke bør dekomponeres og oppgavespesifiseres nærmere. Mange høgskoler og de nyere universitetene mente at dette ville favorisere de eldre universitetene; med en dekomponering ville det være mulig å diskutere om det burde foretas en viss omfordeling mellom institusjoner og institusjonstyper. Regjeringen sa i strukturmeldingen at den ville følge ekspertgruppen på dette punkt, men møtte i Stortinget motbør fra en enstemmig kirke- og undervisningskomité som «ønsket større åpenhet og transparens» i denne komponenten. Kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen presiserte at han oppfattet dette som en instruks om at komponentens sammensetning skulle synliggjøres, ikke at det også skulle skje en omfordeling. I samsvar med Stortingets pålegg gjennomgår regjeringen basiskomponenten, og finner ikke «grunnlag for å trekke konklusjonar om systematiske skilnader mellom institusjonane i grad av effektiv ressursbruk». Et sentralt punkt er ulik FoU-tyngde i den faglige virksomheten ved ulike institusjoner, slik det er reflektert i deres eksisterende basisbevilgning. Ifølge departementets grove beregning vil det koste om lag 2 mrd. kr om alle professorer og førsteamanuenser i hele sektoren får samme tid til forskning. Regjeringen fastholder sitt syn, «basis blir ført vidare» som foreslått av ekspertgruppen og varslet i strukturmeldingen. Den ønsker ikke i modellen å bryte ned basis på aktiviteter og kostnadsbærere og bruke dem som beregningsgrunnlag; det «vil innebere eit anna finansieringssystem» og gi institusjonene mindre autonomi og handlingsrom.
Litt nytt i resultatindikatorene
Når det gjelder den resultatbaserte komponenten i grunnfinansieringen, fastslår regjeringen at den «ønskjer at den resultatbaserte delen skal auke på lengre sikt». Forslaget til nye og endrede indikatorer i den resultatbaserte delen er på noen punkter i tråd med ekspertgruppens forslag, men er avvikende på andre, gjerne i samsvar med innkomne uttalelser i høringsrunden. Men regjeringen er langt mer restriktiv med å innføre åpne budsjettrammer for resultatindikatorer enn det både ekspertgruppen og høringsinstansene ønsket.
•Indikatorer for studiepoeng (1) og utvekslingsstudenter (2) videreføres som i dagens system, inkludert en inndeling i seks kostnadskategorier. Ekspertgruppen foreslo å redusere til fire kategorier. Som før skal disse indikatorene ha åpen budsjettramme, det vil si at midler utløses på grunnlag av den enkelte institusjonens egne resultater.
• Ny indikator for ferdig utdannede kandidater (3) innføres, i tråd med ekspertgruppens forslag og med bred støtte i høringsrunden. Indikatoren får, som foreslått av ekspertgruppen, åpen budsjettramme.
• Indikatoren for doktorgradskandidater (4) videreføres, men i motsetning til det eksisterende system vil den i det nye få åpen budsjettramme, i tråd med ekspertgruppens forslag.
• Indikatoren for inntekter fra EU (5) føres videre fra eksisterende system, men med en utvidelse som innebærer at alle typer EU-inntekter skal telle, mens det i det eksisterende systemet bare er midler fra rammeprogrammene for forskning og tilstøtende virksomhet som teller. Utvidelsen skal øke høgskolenes og de yngre universitetenes mulighet til uttelling på EU-indikatoren. Ekspertgruppen foreslo at midler fra det europeiske forskningsrådet (ERC) burde telle dobbelt; regjeringen mener at ERC-midler er så prestisjefylte at det ikke er nødvendig å gi dem ekstra insentivstyrke. Indikatoren skal, som i dag, ha lukket ramme, det vil si at institusjoner konkurrerer seg imellom om midler innenfor en gitt ramme.
• Indikatoren for inntekter fra Norges forskningsråd og regionale forskningsfond (6) videreføres uten endring, med lukket ramme. Ekspertgruppen foreslo å avvikle denne indikatoren, et forslag mange høgskoler og de yngre universitetene var uenig i.
• I strid med ekspertgruppens forslag innføres en ny indikator for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet (BOA) (7). Den skal stimulere til økt samspill med arbeids-, samfunns- og næringsliv og bidra til større mangfold i finansieringen. Indikatoren skal favne bredt, blant annet for å fange opp høgskolenes og de yngre universitetenes omfattende samarbeid med offentlig sektor og næringsliv. Forskningsinstituttene mener at BOA-indikatoren kan føre til økt konkurranse i oppdragsmarkedet og svekket arbeidsdeling mellom høyere utdanningsinstitusjoner og institutter (se innlegg på s. 31 i dette nummer av Forskningspolitikk).
• Indikatoren for vitenskapelige publikasjoner (8) blir videreført, men med noen endringer i måten publiseringspoeng beregnes på som skal utjevne forskjeller mellom fagområdene i dagens system. Endringene vil også, sies det, gjøre det «vanskelegare å rekne ut publiseringspoeng for kvar forskar», og dermed trolig «motvirke uheldig bruk av indikatoren på individnivå».
For hver av de fire indikatorene med lukket budsjettramme (5, 6, 7, 8) vil det bli fastsatt separate rammer. Insentivstyrken for de ulike indikatorene vil bli endelig fastsatt i forbindelse med budsjettet for 2017, men satser og vekting vil ikke avvike vesentlig fra dagens system. Satsene for utvekslingsstudenter vil bli økt, særlig for Erasmus+, men samlet insentivstyrke for indikatorene 1, 2 og 3 skal være omtrent den samme som for de tilsvarende indikatorene 1 og 2 i dagens system. Indikatorene 5, 6 og 8 vil få omtrent samme insentivstyrke som i dag.
En del gjenstår
Regjeringen vil utrede nærmere om det skal innføres en ny indikator for formidling, avgrenset til formidling som er fagfellevurdert. Den vil også få utredet om det bør innføres indikator for siteringer, slik ekspertgruppen foreslo. Regjeringen er positiv til ekspertgruppens forslag om å innføre flerårige utviklings-, kvalitets- og profileringsavtaler (nå kalt utviklingsavtaler) mellom departementet og institusjonene og peker på at slike avtaler kan styrke styringsdialogen, bidra til profilering og arbeidsdeling og være et virkemiddel for koordinering. Det er aktuelt å starte med å ta i bruk slike avtaler for utvalgte institusjoner.