Bøker: Godt om Kunnskapsdepartementets historie fra krigens slutt til i dag – med noen mangler

Kim Helsvig har levert en velskrevet og interessant historie om Kunnskaps­departementets historie fra annen verdenskrigs slutt til i dag. Det er i stor grad en historie om hvordan to utdanningspolitiske «regimer» ble utviklet og hvordan overgangen mellom dem skjedde.

Av Egil Kallerud, spesialrådgiver, NIFU

Til tross for at departementets ansvar for forskning er mangelfullt behandlet, har boken forskningspolitisk interessant mate­riale om hvordan forskning og ekspertise under visse betingelser kan spille sentrale roller i utviklingen og gjennomføringen av politikk.

Ulike versjoner av Kunnskapsdepartementet

Boken handler om det undertittelen angir som «Kunnskapsdepartementets historie (1945–2017)». Siden «Kunnskapsdeparte­mentet» (KD) først oppsto i 2006, omfat­ter navnet også forgjengerne Kirke- og un­dervisningsdepartementet (KUD, 1818/ 1945–1990); Kultur- og vitenskapsdepar­tementet (1982–1990); Kirke-, utdannings- ­og forskningsdepartementet (KUF, 1991– 2002), Utdannings- og forskningsdeparte­mentet (UFD, 1990–1991; 2002–2006) i den grad de siden 1945 har forvaltet samme saksfelt som KD (inntil utgangen av 2017).

Mest plass er viet departementets rolle i utviklingen innenfor (og av) grunnskole og videregående skole.

Rådenes tid

Helsvig viser hvordan enkelte sentrale ak­tører i politisk ledelse og embedsverket har spilt sentrale roller i utviklingen av, og i overgangen mellom, to ulike utdannings­politiske «regimer» (forfatteren bruker ikke selv ordet) i løpet av den vel 70-årige historien, med vekt på de 60 første.

Først ble det sosialdemokratiske skole­politiske regimet utviklet og etablert i lø­pet av 50- og 60-tallet, med Helge Sivert­sen i den mest sentrale politiske rollen: I denne perioden ble skolen utviklet som en inkluderende enhets- og fellesskole som skulle gi alle like muligheter, mobilisere «begavelsesreserven» og bygge på en peda­gogikk for trivsel og utvikling av «hele mennesket».

Helge Sivertsen opprettet sakkyndige råd og knyttet til seg sympatiserende peda­gogisk ekspertise som bidro aktivt til ut­viklingen og forvaltningen av regimet. Rå­dene fikk stor makt og vokste gradvis departementet over hodet og gjorde det til et overarbeidet og ineffektivt «sekretariat for rådene».

Kunnskapsøkonomien

Gjennom 70- og 80-tallet blir dette regi­met gradvis svekket og demontert med voksende tvil om hvorvidt norsk skole fak­tisk er «verdens beste», slik Bjartmar Gjerde fastslo i 1975, og om den faktisk utjevner sosiale ulikheter og ikke snarere reprodu­serer dem.

Fra slutten av 70-tallet og gjennom 80-tallet tas gradvis mer prestasjons- og kunnskapsorienterte elementer inn, inntil et helt nytt regime basert på kunnskaps­økonomiens og kunnskapssamfunnets ideologiske grunn kommer på plass, trinn for trinn, i løpet av 1990- og tidlig 2000-tall.

New Public Management

I denne fasen er Gudmund Hernes og Kristin Clemet de politiske hovedaktøre­ne: Hernes la ned de sakkyndige rådene, marginaliserte lærerorganisasjonene og satte departement og politikk tilbake i fører­setet ved å innføre et mål- og resultat­basert styrings- og kunnskapssystem i tråd med 80-tallets New Public Manage­ment-inspirerte reformer i offentlig for­valtning («den nye staten»).

Med det omvandles Kunnskapsdepar­tementet gradvis i retning av et mer ren­dyrket «sekretariat for politisk ledelse».

Fevolden og internasjonalisering

Kristin Clemet førte utviklingen videre, inn i «internasjonaliseringens epoke» – stikkord er PISA, Kunnskapsløftet og Ut­danningsdirektoratet (etablert i 2004).

I Helsvigs historie framtrer departe­mentsråd Trond Fevolden (1992–2016) som en mektig, selvstendig aktør som målrettet søkte å skape en effektiv depar­tementsorganisasjon gjennom delegering av detaljadministrative oppgaver til ek­sterne organer og innføring av mål- og resultatstyringsprinsipper, slik at departe­mentets rolle som sekretariat for politisk ledelse kunne rendyrkes og politikken gjø­res forskningsbasert.

Høyere utdanning

Historien om høyere utdanning har man­ge trekk til felles med departementets his­torie. Det er en historie om, først, en plan­messig utbygging og kraftig vekst særlig på 60- og 70-tallet (Lånekassen, Ottosen­komiteen, regional utbygging).

Mot slutten av 1980-tallet finner en markant omstilling mot et mer effektivi­tets- og kvalitetsorientert regime sted. Igjen har Gudmund Hernes en sentral strategisk rolle, først som leder av Hernes­komitéen (1988), dernest som statsråden (1990–1995) som reduserte antall UH-­institusjoner kraftig, får på plass ny, felles lov for hele UH-sektoren og går i bresjen for økt kvalitet og mer elitesatsing.

Og igjen er det Kristin Clemet som plukker opp tråden og får nye brikker på plass: Kvalitetsreform, resultatbasert fi­nansieringssystem, NOKUT og Bologna­tilpasning.

Mindre om forskning

Den delen av Helsvigs bok som omhand­ler forskning, etterlater ikke samme solide inntrykk. KUDs rolle på 1950- og 60-tal­let i utviklingen av forskning som nytt po­litikkområde og etablering av noen av dens nye, sentrale institusjoner (NAVF, Hovedkomiteen for norsk forskning) er tilfredsstillende dekket.

Men fra 70-tallet av blir drøftingen mangelfull og selektiv i en grad som rimer dårlig med at forskning har vært et av de­partementets kjerneområder i hele perio­den. På 70-tallet er det så godt som bare den tidens voksende departementsforsk­ning som omtales, særlig departementets egne skoleforskningsmidler, og 80-tallet er stort sett avspist med litt om Langslets oppgjør med akkurat denne forskningen (Langsletdoktrinen).

Om forskningsrådsreformen i 1992– 93 får vi én – 1 – side, og deretter lite og ingenting om det utvidede ansvar for forsk­ning som departementet da fikk og senere har forvaltet i 25 år.

Vitenskapsakademiet

Vi får inntrykk av at det meste av betyd­ning i norsk forskningspolitikk på 1990- og 2000-tallet utspilte seg i Vitenskapsaka­demiets lokaler på Drammensveien; vi får mer om Akademiets skyggemelding fra 1998 alene enn om departementets fem forskningsmeldinger i perioden.

At Akademiet spilte en sentral rolle både for etableringen av forskningsfondet og for den «elitistiske vendingen» rundt årtusenskiftet, skal ikke bestrides, dét har Helsvig tidligere godtgjort i sin historie om Akademiet.

Men en parafrase av dette som hoved­tema i historien om departementets befat­ning med forskning i løpet av de siste 20 år blir urimelig skjevt.

Vel dokumentert og interessant

Disse kritiske merknader til tross, Helsvig forteller en historie om Kunnskapsdepar­tementets utvikling gjennom 70 år som er overbevisende, interessant og koherent.

Den er vel dokumentert – kilder og re­feranser er rikholdige, og Helsvig har kun­net bygge på eget arbeid med andre institu­sjonshistorier og bidrag fra medarbeidere. At den også er særlig interessant, skyldes ikke bare at den handler om en sentral in­stitusjon på et viktig politikkområde, men også og særlig fordi den fortelles som en historie om skiftende koplinger i og gjen­nom departementet mellom politikk og kunnskap (ekspertise, forskning).

Og hovednarrativet om skiftende kon­figurasjoner av utdannings-, forvaltnings- og (sektoriell) forskningspolitikk er fram­stilt som et tydelig og velstrukturert narrativ, attpåtil i godt, flytende språk. Det gir boken, tross den manglende dekningen av forskningsfeltet, likevel høy forsknings­politisk relevans, om vi begrenser oss til den delen av forskningspolitikken som dreier seg om «forskning i (og for) poli­tikk», in casu norsk skole- og utdannings­politikk.

Det er ikke minst en historie om hvor­dan koplingen mellom politikk og forsk­ning/ekspertise er forsøkt organisert på flere ulike måter, noen med høy, andre med lav politisk effektivitet: sakkyndige råd; forskningsråd; departementsmidler; doku­mentasjon og forskning om resultater og effekter.

Tydelighet fører til at nyanser forsvinner

Det er en klar styrke at historien Helsvig forteller er koherent og tydelig, samtidig kan det også være en av dens svakheter. Mer enn noe annet er det en historie om tråder som løper sammen i en målrettet gjennomføring av et NPM-inspirert mål-og resultatstyringsregime, med «kunnskaps­økonomi/-samfunn» og internasjonal kon­kurranse som ideologisk overbygning.

Kanskje er NPM-historien her blitt så dominerende og entydig at nyanser for­svinner og andre vesentlige sammenhenger marginaliseres. Muligens er behandlingen av forskning en indikasjon på det. Impul­ser fra NPM og «den nye staten» har i den aktuelle perioden spilt en viss rolle også i norsk forskningspolitikk generelt og forsk­ningsrådsreformen spesielt (blant annet «forskningsråd som strategiske og evalue­rende organer»), og Helsvig kunne nok fanget opp mer om forskning også på dét grunnlaget.

Men sentrale trekk ved de aktuelle ti­årenes forskningspolitiske debatt, herunder rådsreformen, går ikke så godt opp i NPM-skjemaet, og må knyttes til særtrekk ved forskningspolitikk og forskningsråds­organisering, særlig den norske spesial­konstruksjonen. Men altså: Den store ver­dien av det som står i boken, mer enn oppveier dens mangler, selv om det rammer det saksfelt som denne anmelder og dette fagblad er særlig opptatt av.

KIM HELSVIG: REFORM OG RUTINE. KUNNSKAPS­DEPARTEMENTETS HISTORIE (1945-2017) OSLO, 2017, PAX FORLAG, 317 S. ISBN 978-82-530-4030-1