Den reviderte langtidsplanen for forskning og høyere utdanning har blitt godt mottatt. Planen har høye ambisjoner og fremhever viktige samfunnsutfordringer. Men den forstrekker seg i bredden og svikter på det den var ment å være, nemlig et verktøy for prioritering. Norge bør seriøst vurdere å gjenoppta forskningsmeldingene.
Av Egil Kallerud, seniorrådgiver, og Espen Solberg, forskningsleder, NIFU
Regjeringens reviderte langtidsplan for forskning og høyere utdanning ble lagt fram som en egen melding, på samme dag som budsjettproposisjonen for 2019. Planen synes å ha blitt overveiende positivt mottatt, få er misfornøyd. Men en plan som treffer alle, er lite treffsikker.
Et verktøy for vekst mer enn prioritering
Langtidsplaner for forskning og høyere utdanning ble introdusert som et nytt politisk verktøy i forskningsmeldingen fra 2013. Hensikten var blant annet å legge til rette for «åpen diskusjon om prioritering av ressursene» og å «være et verktøy for å spisse innsatsen».
Planene må med andre ord først og fremst vurderes på sin funksjon som prioriteringsverktøy for disponeringen av ressurser i norsk forskning og høyere utdanning.
Den første planen fra 2014 fikk mye kreditt for å ha levert på løftene, selv om det ekstra elementet av forutsigbarhet som planen i praksis tilførte, var begrenset tiltallfestede vekstmål til tre særskilte formål: nye rekrutteringsstillinger, vitenskapelig utstyr og støtte til norsk EU-deltakelse.
Stabiliteten og forutsigbarheten i norsk forskningsfinansiering har i perioden vært betydelig, mye takket være høy generell vekst i offentlige bevilgninger, men også på grunn av en reell prioritering av forskning. Når regjeringen i den nye langtidsplanen gjør opp status, kan den vise til overoppfyllelse av de uttalte vekstmålene. Her la regjeringen hodet på blokka – og beholdt det.
De tematiske prioriteringene synes også å ha vært fulgt til punkt og prikke, men her er regnskapet like uangripelig som det er ugjennomtrengelig. Prioriteringene i den forrige langtidsplanen var så tøyelige og frie for veivalg at nærmest enhver vekst i ettertid kan framstå som prioritert.
Oppsiktsvekkende bredt
Mangelen på tydelige prioriteringer ble også påpekt av OECD i den landrapporten som regjeringen bestilte som grunnlag for den reviderte langtidsplanen. Her bemerker OECD at den forrige planens prioriteringsbilde er oppsiktsvekkende bredt, og at tilnærmingen er «more agglutinative than selective», altså med mer fokus på å lime sammen enn å invitere til veivalg.
Derfor er det overraskende at prioriteringene i den nye planen har blitt enda bredere og mer generelle (se eget oppslag). Riktignok ryddes det opp i noen åpenbare overlappinger mellom gjennomgående og tematiske prioriteringer, men når «den frigjorte plassen» fylles med nye temaer, blir det vanskelig å identifisere hva som er prioritert og ikke.
I sidetall har den nye langtidsplanen vokst fra 50 til nærmere 100 sider. Det er selvsagt ikke et problem i seg selv. Omtalene av de utpekte samfunnsutfordringene er faktisk meget velskrevne og innsiktsfulle. Det som forsvinner, er konkretiseringen rundt hva som faktisk skal skje i norsk forskning og høyere utdanning. På dette området har planen skrumpet fra 10 sider til 1 side.
Vi ser heller ingen klar sammenheng mellom de opptrappingsplanene som presenteres og de samfunnsutfordringene som beskrives utover i planen. I realiteten forskyves nå de reelle prioriteringene til de årlige budsjettene, stikk i strid med det som var formålet med en flerårig plan.
En øvelse i fleksibel forutsigbarhet
Statsbudsjettet for 2019 gir en klar indikasjon på hvordan dette innfløkte prioriteringsbildet vil virke i praksis: Her er økte bevilgninger på i alt 481 mill. kroner knyttet til de nye opptrappingsplanene. Disse er igjen fordelt på en rekke enkeltposter spredt over samtlige langsiktige prioriteringer og mål, samt den nye «plan for utvikling, forvaltning og prioritering av universitets- og høyskolebygg».
Spredningen er særlig stor under opptrappingsplanen for teknologiløft, der veksten er fordelt på 12 enkeltformål som innbyrdes er svært forskjelligartede, ut over at de alle på et eller annet vis er knyttet til teknologi.
Slik opptrappingsplanen er formulert, har regjeringen forpliktet seg til ytterligere vekst på i alt 540 mill. kr til teknologirettet forskning og utdanning. Men det er helt åpent om og i hvilken grad den videre veksten vil tilfalle samme ordninger og poster som i 2019, eller om også helt andre formål kan komme inn i bildet. Denne subtile kombinasjonen av fleksibilitet og forutsigbarhet vil bli meget vanskelig å forholde seg til, både for Forskningsrådet og andre aktører som skal planlegge over flere år.
(Se også egen post om statsbudsjettet for 2019).
Winter is coming
En annen utfordring er at brede prioriteringer er best egnet til å håndtere vekst. Men budsjettbetingelsene ser nå ut til å endre seg, noe budsjettet for 2018 og budsjettforslaget for 2019 bærer bud om.
Mens gjennomsnittlig realvekst i perioden 2013–2017 var mer enn 4,5 prosent, er det realnedgang i 2018 og en beskjeden anslått realvekst på 1 prosent i forslaget for 2019.
Den nye langtidsplanen varsler også strammere budsjettider og sier i klartekst at «planen skal være et prioriteringsverktøy også i perioder med svakere vekst». Spørsmålet er da om forskning og høyere utdanning blir skjermet som sådan, eller om det blir nødvendig med omprioriteringer også innenfor dette feltet. Den nye langtidsplanen og budsjettforslaget for 2019 indikerer at sistnevnte kan bli tilfellet framover.
Redusert opptrapping
For det første har den nye planen en opptrappingsplan som er vesentlig lavere enn den forrige. Tall for samlet vekst er riktignok omtrent som i den forrige planen, det vil si totalt 1,5 mrd. kr. Men i forrige plan var all planlagt opptrapping rettet mot forskningsbevilgninger.
I ny plan har regjeringen i betydelig grad tatt høyere utdanningsformål inn i planen, særlig studieplasser og universitets- og høgskolebygg. Dette er i tråd med mange av innspillene. Men når måltallet for vekst er det samme for et mye bredere budsjettområde, blir samlet opptrapping vesentlig lavere. Det blir også vanskeligere å se opptrappingen som del av en samlet politikk for feltet.
I 2019 er for eksempel to tredeler av veksten innenfor kvalitet i høyere utdanning (totalt 50 mill. kr) et påslag i en bevilgning til modernisering av bygg som går tilbake til 2015 etter påpekning fra Riksrevisjonen om mangelfull forvaltning av eiendomsmassen. Målt opp mot en samletrammebevilgning til universiteter og høgskoler på 37 mrd. kr, er det vanskelig å se at akkurat denne bevilgningen på 50 mill. kr er del av en plan for å løfte feltet.
For det andre: At vekst i økende grad må finansieres med kutt, gjelder allerede budsjettforslaget for 2019. I et mer fullstendig prioriteringsbilde av budsjettforslaget for 2019 finner vi flere kutt i bevilgningene til enkelte formål for å gi andre mulighet til å vokse (generelt avbyråkratiserings- og effektiviseringskutt (ABE), regionale forskningsfond, ny konverteringsordning i studiestøtten, administrasjonsbevilgningen til Norges forskningsråd, enkelte forskningsprogrammer under Nærings- og fiskeridepartementet).
Bygg: en sak for seg
I 2014-planen var bygg et mindre underpunkt under målet «verdensledende miljøer». I den nye planen er det, på Stortingets anmodning, blitt et selvstendig hovedpunkt. Det gir et fyldig og, for uinnvidde, nyttig innsyn i et komplekst, ugjennomsiktig og uforutsigbart budsjettområde.
Men mens Stortinget ba om investeringsplan og køordning, får det nå en oversikt over pågående og avsluttede prosjekter som dublerer informasjonen i budsjettdokumentene.
Byggebevilgninger skiller seg vesentlig fra ordinære driftsbevilgninger. De varierer mye, både enkeltvis, i årlig fordeling av store enkeltbevilgninger og i samlet årlig bevilgningsramme. De er fordelt over flere budsjettposter under forskjellige departementers budsjettansvar, med ulike prioriteringsrammer og -kriterier.
En uheldig blanding av drifts- og infrastrukturbevilgninger i regjeringens rapportering om oppfølgingen av planen i 2019-budsjettet bidrar til å forsterke inntrykket av at planen har en svært kompleks målstruktur, og at oppfølgingen er ugjennomsiktig og uforutsigbar.
Den økte bevilgningen til modernisering og oppgradering av bygg har som nevnt fått en uforholdsmessig stor plass i oppfølgingen av opptrappingsplanen av Kvalitet i utdanning. Den samlede LTP-relaterte veksten blåses opp ved å inkludere én enkelt byggebevilgning med særlig høyvekst (livsvitenskapsbygget ved Universitetet i Oslo) som inngår i en samlet 2019-bevilgning til universitets- og høgskolebygg som er mer enn 200 mill. kr lavereenn i 2018.
Tilbake til forskningsmeldinger
Når Stortinget om kort tid skal behandle den nye langtidsplanen, er det grunn til å spørre hva Stortinget egentlig skal ta stilling til.
De samfunnsutfordringene som beskrives, er det trolig bred enighet om, og ressursbruken er såpass åpen at det er vanskelig å gå inn i en reell diskusjon om prioriteringer, ut over at opposisjonen trolig vil jekke opp ambisjonene. Følgelig kan planen bli en anledning til å drøfte enkeltsaker i norsk forskning og høyere utdanning, som ikkeer omtalt i planen, slik som for eksempel åpen publisering og den såkalte Plan S.
Uten at det er sagt uttrykkelig, ser det ut til at langtidsplanene de facto har erstattet tradisjonelle forskningsmeldinger, som regjeringen har lagt fram for Stortinget med 4 eller 6 års mellomrom fra 1975 til siste melding i 2013.
Disse har gitt Stortinget bred orientering om status i norsk forskning og anledning til å ta stilling til sentrale spørsmål, både med og uten budsjettmessige konsekvenser. Så lenge vi verken har flerårig budsjettering eller klare prioriteringer, er det ingenting i den nåværende langtids-planen som ikke kunne ha stått i en ordinær forskningsmelding.
Men siden langtidsplanen sikter mot å være en rendyrket plan, hopper den bukk over spørsmål som før ble ivaretatt av ordinære meldinger. Det er neppe gitt at separat behandling av øvrige saker tjener systemet som helhet. En bedre løsning kunne derfor være å gjenoppta de brede forskningsmeldingene og la eventuelle opptrappingsplaner inngå i dem.
Se også «Den nye langtidsplanen for forskning og høyere utdanning på fem minutter.»
Foto fra Game of Thrones: Helen Sloan/HBO