Regjeringen har lagt fram sin strategi for Norges forsknings- og innovasjonssamarbeid med EU.
EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK
Kunnskapsminister Røe Isaksen la 5. juni fram den lenge varslede strategien for Norges forsknings- og innovasjonssamarbeid med EU. Det skjedde på Universitetet i Oslo, i sammenheng med en presentasjon av et stort EU-finansiert prosjekt som i denne sammenheng er et eksempel til etterfølgelse. Optique-prosjektet er, med en EU-bevilgning på 100 mill. NOK over en fireårsperiode, et av de aller største norsk-koordinerte EU-prosjektene i 7. rammeprogram. Prosjektet ledes av Institutt for informatikk (IFI) ved Universitetet i Oslo og har blant sine partnere fremragende europeiske universitetsmiljøer på fagområdet og sterke næringslivsaktører som Siemens og Statoil.
Ambisiøst returmål
Det blir nødvendig med mange tilsvarende prosjekter om regjeringens svært ambisiøse mål om å øke returen fra EU-programmene fra 1,67 prosent under 7. rammeprogram til 2 prosent under Horisont 2020 skal nås. I og med at budsjettet for H2020 blir betydelig høyere enn budsjettene for tidligere rammeprogram, betyr det en anslått økning i returvolumet på så mye som 60 prosent. Norge vil måtte betale inn anslagsvis 18 mrd. NOK totalt som sin andel av finansieringen av Horisont 2020, noe som er betydelig mer enn kontingentmidlene til tidligere rammeprogrammer. I 2013 utgjorde EU-kontingenten 6 prosent av statsbudsjettets samlede bevilgninger til FoU.
«Jeg våger å hevde at denne strategien er den største forskningspolitiske nyheten i år», innledet Røe Isaksen sin presentasjon av strategien med. Han sa ikke hittil i år, men i hele 2014, altså også sammenliknet med høstens varslede langtidsplan (LTP) for forskning og høyere utdanning og budsjettforslaget for 2015. Dette er neppe en antydning om at forventningene til LTP og budsjett ikke bør spennes for høyt, men en understrekning av betydningen av strategien. Det har mye å gjøre med at det legges stor vekt på å utvikle et nært forhold til EU generelt og på at den nasjonale forsknings- og innovasjonspolitikken skal ses i nær sammenheng med og gjennomsyres av utviklingen i EU på disse politikkområdene. Samarbeidet med EU på forsknings- og innovasjonsområdene hører inn under den ene av fem hovedprioriteringer i regjeringens strategi for det generelle samarbeid med EU («Norge i Europa») som ble lagt fram samtidig og der «bedre kvalitet i forskning og utdanning» er ett hovedmål.
Integrert del av nasjonal politikk
Aktiv deltakelse og suksess i EU-forskning er avgjørende for denne regjeringens satsing på kunnskap, sies det i strategiens forord. Det er skrevet av statsministeren selv, for ytterligere å tydeliggjøre poenget og understreke at den høye prioriteringen av EU-deltakelse er et særlig sentralt virkemiddel for å nå flere overordnede mål for norsk forskning og innovasjon: økt kvalitet og internasjonalt gjennomslag, økt innovasjonsevne og verdiskaping, bidrag til bærekraftig samfunnsutvikling bl.a. ved bedre håndtering av store samfunnsutfordringer i kraft av forskning og innovasjon, videreutvikling av forsknings- og innovasjonssektorene gjennom nye samarbeidsmønstre på tvers av landegrenser, sektorer og fag.
Mer spesifikt innebærer det europeiske samarbeidets omfang og betydning at nasjonale satsinger og prioriteringer skal ses i nær sammenheng med den europeiske utviklingen og at deltakelsen i ERA og H2020 er «en integrert del av den samlede norske forsknings- og innovasjonssatsingen». Det får konkrete konsekvenser for utformingen av den nasjonale politikken og for hvordan norsk forsknings- og innovasjonsvirksomhet skal finansieres. Relevante nasjonale programmer og satsinger skal innrettes slik at de utgjør en helhet sammen med de europeiske aktivitetene, og de skal mobilisere og kvalifisere for deltakelse i Horisont 2020. Forskningsrådet kan få økte fullmakter fra aktuelle sektordepartementer til å bruke midler fra nasjonale programmer til internasjonale aktiviteter og utlysninger.
Snevert mål og svake virkemidler?
I lys av de svært brede og sammensatte målene for deltakelsen kan målet om 2 prosents retur fortone seg både som skjev og snevert. Det er det ikke, hevdes det i strategien, returandelen er en «god indikator på volumet på den norske deltakelsen», det er også en indikator som er «korrelert med andre indikatorer som måler ikke-økonomiske aspekter ved den norske deltakelsen», og den er anvendelig som indikator på det norske forskningssystemets konkurransedyktighet. Målet er, som strategien understreker, svært ambisiøst, men regjeringen mener at det er mulig å nå det gjennom «mobilisering av aktører i bredde og spiss og gjennom tett samarbeid mellom myndigheter, virkemiddelapparat og forskningsutførende sektorer».
Men det er ikke åpenbart at styrken i strategiens virkemidler helt står i stil med dens høye mål og ambisjoner. Ikke helt ulikt andre norske forskningspolitiske dokumenter blir virkemidlene omtalt i runde ordelag; en finner få konkrete og/ eller tallfestede tiltak. En gjennomgående formulering er at «regjeringen forventer …»; – utførende aktører i alle sektorer forventes å utforme strategier, iverksette tiltak og på ulike måter for øvrig ta sin del av ansvaret for at målet kan nås. Noe mer kommandopregede formuleringer rettes til departementer, Norges forskningsråd, Innovasjon Norge og andre som er direkte forpliktet på gjennomføringen av regjeringens politikk. Særlig skal det dedikerte støtte- og veiledningsapparatet styrkes, videreutvikles og samordnes. NCPene, deulike EU-aktivitetenes «national contact points», spiller en nøkkelrolle; ordningen skal styrkes, NCPene vil få nye og økte oppgaver og vil måtte prioritere sin innsats annerledes. Ikke minst skal det satses enda mer på tiltak for å styrke påvirknings- og posisjoneringsarbeidet i EUs forslags-, konsultasjons- og beslutningsprosesser, der en i mangel av full aksess til EUs formelle organer må utnytte alle tilgjengelige muligheter til uformell påvirkning og til å utnytte mer effektivt de kanaler, organer og roller som norske aktører har tilgang til.
Strategien sier lite om finansielle incentiver spesielt. For de fleste forskningsinstitusjonene har de finansielle rammebetingelsene for å delta i EU-finansiert forskning vært ganske gunstige, og ministeren omtaler utfordringen som et spørsmål som mer dreier seg om kulturendring og «salg» enn om bevilgninger. I sitt finansieringssystem har universiteter og høgskoler allerede lenge hatt relativt sterke incentiver til EU-deltakelse innenfor den såkalte RBO-komponenten, og finansieringsreglene i H2020 vil for disse institusjonene fortsatt være gunstige. Det er et stort potensial for å øke deres deltakelse uten at det krever nye og/eller mer omfattende finansielle virkemidler. Et lite unntak er at regjeringen nå åpner for at RBO-komponenten i finansieringssystemet for universiteter og høgskoler kan få åpen ramme, i hvert fall hva angår den delen av komponenten som gir uttelling for EU-deltakelse. Den lukkede RBO-rammen er blitt kritisert for ikke å gi incentiver til økt aktivitet i og for seg, siden økt aktivitet kun gir økte bevilgninger dersom økningen er høyere enn ved andre institusjoner. Ekspertgruppen som er nedsatt for å gjennomgå finansieringssystemet i UH-sektoren, skal vurdere uttellingen for EU-deltakelse spesielt, med en innlagt føring om at «regjeringen ønsker et sterkt insentiv for å konkurrere om forskningsbevilgninger på europeisk nivå». Så langt har helseforetakene i begrenset grad engasjert seg i EU-forskning, og de har ikke hatt incentiver for slik deltakelse i sitt FoU-finansieringssystem før det ble innført ganske nylig. Forskningsinstituttene har vært mest aktive i EU-forskningen, om enn ujevnt fordelt mellom institutt-typer og enkeltinstitutter, og med SINTEF i en massivt dominant rolle. Samtidig er det disse institusjonene som har minst gunstige økonomiske betingelser for å delta i EU-forskning. De nye, forenklede finansieringsreglene i H2020 vil kunne forverre instituttenes vilkår ytterligere, og det er først og fremst her strategien varsler om økte bevilgninger, i første rekke til den såkalte STIM-EU-ordningen for støtte til forskningsinstitutters deltakelse i EU som allerede fikk en viss bevilgningsøkning i regjeringens tilleggsproposisjon for 2014.
Bare samarbeid i Europa?
Norge skal ikke bare samarbeide med Europa, men også med andre deler av verden. Så mange som åtte land utenom Europa er prioriterte samarbeidsland for norsk forskning: USA, Canada, India, Brasil, Japan, Kina, Sør-Afrika og Russland. Røe Isaksen avviser at den kraftige satsingen på Europa som strategien legger opp til, kan gå på bekostning av samarbeidet med andre deler av verden. Siden H2020 i høy grad åpner for tredjelandsdeltakelse, kan Norge trekke partnere fra disse landene inn i EU-prosjekter. H2020 og ERA kan på den måten også fungere som plattform for samarbeid med land utenfor Europa.
Er forskerne sultne nok?
På vegne av sitt universitet spesielt og universitets- og høgskolesektoren generelt ønsket Ole Petter Ottersen regjeringens høye ambisjoner for norsk deltakelse i EU-forskning velkommen. Sektorens egne mål for EU-deltakelse er høye, særlig lokker midlene fra ERC, det europeiske forskningsrådet. Røe Isaksens forhåpninger om økt deltakelse i kraft av «kulturendring» kan ha gode utsikter i denne delen av H2020 spesielt. ERC treffer grunn- og universitetsforskningen hjemme, men er en – riktignok stor – særordning, unntatt som den bl.a. er fra H2020s normale partnerskapsregler, med de spesielle utfordringer de reiser om koordinering, fordeling og partnerkvalitet. At det kan være krevende å planlegge, vinne og gjennomføre EU-prosjekter med partnere på tvers av fag, sektorer og land, er Optique-prosjektet selv eksempel på. De opplyste at kontakten med industripartnerne ble innledet tre år før søknaden ble sendt, og tre årsverk ble lagt ned i arbeidet med søknaden. Dette er, påpekte Røe Isaksen, ingen jobb for «fat cats», som var det uttrykket EUs forskningsdirektør brukte da han i sin tid – med en viss støtte i en undersøkelse fra 2012 av norske forskeres motiver for å delta i EU-forskning – antydet at en mulig forklaring på at norske forskningsmiljøer i begrenset grad søker EU-midler kan være at de har så gode finansieringsvilkår hjemme at de ikke finner det bryet verdt å ta det krevende arbeidet med å skaffe midler fra EU. Røe Isaksen ønsker seg forskningsmiljøer som verken er dorske eller utmagrede, men «fit and hungry» til å kaste seg inn i den harde konkurransen om EU-midler.