For å utvide metodegrunnlaget for analyser av FoU-bevilgningene i statsbudsjettet har NIFU kategorisert de om lag 400 postene som inngår i det samlede FoU-budsjettet i sju bevilgningstyper. Resultatet viser at FoU-budsjettet er sammensatt og heterogent, og at det for en betydelig del av budsjettet er andre faktorer og politiske prioriteringer enn strengt forskningspolitiske som er utslagsgivende for bevilgningenes omfang fra år til år.
Av Egil Kallerud, spesialrådgiver og Bo Sarpebakken, seniorrådgiver, NIFU
Inndelingen bygger på et hovedskille som ble trukket opp i Forskningsmeldingen fra 1999 mellom rene og sammensatte forskningsbevilgninger.
Rene forskningsbevilgninger er bevilgninger som primært skal tjene forskningsformål, og som i budsjettproposisjonen framkommer som spesifiserte bevilgninger som i sin helhet er eksplisitt og eksklusivt øremerket FoU.
Sammensatte forskningsbevilgninger er bevilgninger som skal tjene andre og flere formål enn bare FoU. I slike bevilgninger utgjør FoU-delen av bevilgningen en mindre, noen ganger minimal, andel av den samlede bevilgningen, og FoU-aktiviteten som posten finansierer, skal støtte opp om bevilgningens forskningseksterne hovedaktiviteter og formål. Normalt stilles det i beskjeden grad eksplisitte krav til forskningsmessig kvalitet og resultater til forskning som er finansiert i sammensatte bevilgninger.
Ut over dette hovedskillet er det også behov for å synliggjøre at for enkelte rene forskningsbevilgninger av betydelig omfang er andre faktorer enn forskningspolitiske vurderinger bestemmende for bevilgningens omfang fra år til år. Hovedeksempelet er kontingenter knyttet til flerårige internasjonale samarbeidsavtaler.
Også innenfor sammensatte bevilgninger kan det være behov for å skille mellom to hovedtyper. I noen slike bevilgninger vil forskningsandelen kunne være relativt stor og forskning utgjøre en helt sentral aktivitet i forhold til den samlede bevilgningens hovedformål. I andre sammensatte bevilgninger utgjør forskningsbevilgningen en liten andel, og forskning spiller en vesentlig mindre sentral rolle som støtteaktivitet. Forskningsmessige vurderinger og forskningspolitiske prioriteringer vil i betydelig større grad kunne virke inn på vurderingen av bevilgninger av den første typen enn av den andre.
Sju bevilgningstyper
Ut fra disse kriteriene har vi delt inn FoU-bevilgningene i perioden 2013–2019 i kategorier som i hovedsak er ordnet etter grad av «forskningspolitisk sentralitet», forstått som påvirkelighet for spesifikt forskningspolitiske vurderinger og prioriteringer fra år til år.
A: Rene forskningsbevilgninger gjennom Norges forskningsråd
Poster under denne kategorien utgjør i 2019 om lag 10,1 mrd. kr, eller 27 prosent av det samlede forskningsbudsjettet. Bevilgninger over Kunnskapsdepartementets budsjett står for halvparten av bevilgningskategorien. Kategorien inkluderer basisbevilgninger til forskningsinstitutter som kanaliseres gjennom Forskningsrådet.
B: Andre rene forskningsbevilgninger
De største og viktigste postene er regionale forskningsfond, det øremerkede forskningstilskuddet i bevilgningen til regionale helseforetak (til forskjell fra forskningsdelen som er innbakt i foretakenes rammebevilgning, jf. kategori D.1) og innovasjonskontrakter (tidligere: IFU/OFU-kontrakter) under Innovasjon Norge.
I 2019 utgjør disse bevilgningene vel 1,5 mrd. kr, eller 4 prosent av det samlede forskningsbudsjettet. Den øremerkede bevilgningen til forskning ved helseforetakene står for nærmere halvparten av bevilgningskategorien.
C: Sammensatte bevilgninger til institusjoner der FoU er en kjerneaktivitet
Denne bevilgningskategorien står for den klart største andelen av det samlede FoU-budsjettet; i 2019 utgjorde slike bevilgninger 13,8 mrd. kr, eller 36 prosent.
Den desidert største enkeltposten gjelder forskningsandelen av rammebevilgningen til universiteter og høgskoler, som varierer mellom enkeltinstitusjoner fra om lag 15 til nærmere 40 prosent. Samlet beløper disse bevilgningene seg til vel 12 mrd. kr i 2019, noe som utgjør 87 prosent av alle bevilgninger under kategorien, og 32 prosent av det samlede forskningsbudsjettet.
Kategorien omfatter også bevilgninger til departementseide institutter med betydelig forskningsandel, som Havforskningsinstituttet og Folkehelseinstituttet.
D.1: Bevilgninger til institusjoner der FoU utgjør en mindre del av virksomheten
Kategorien omfatter bevilgninger til institusjoner med forskningsaktivitet, men der FoU-andelen av institusjonsbevilgningen vil være lav. For noen institusjoner kan likevel FoU-volumet bli betydelig, som ved SSB, Meteorologisk institutt og Norges geologiske undersøkelse.
FoU-delen som er innbakt i rammebevilgningen til regionale helseforetak (til forskjell fra det øremerkede forskningstilskuddet), står i en særstilling. FoU-andelen er meget lav, men fordi totalbevilgningen til foretakene er svært stor, blir også FoU-delen stor, i 2019 mer enn 3,1 mrd. kr.
Det innebærer at en FoU-bevilgning som i liten grad tematiseres og vurderes som sådan i budsjettproposisjonen, har stor effekt på det samlede forskningsbudsjettet. Bevilgninger av denne typen utgjør i 2019 vel 4,0 mrd. kr eller 11 prosent av total FoU i budsjettet. Av dette utgjør den innbakte FoU-bevilgningen til helseforetakene alene mer enn tre fjerdedeler.
D.2: Sammensatte poster med andre hovedmål enn FoU og lav FoU-andel
Dette er FoU-poster som er innbakt i bevilgninger med andre hovedformål, og som normalt ikke omtales eksplisitt i proposisjonsteksten. De er ikke eller bare i liten grad gjenstand for forskningspolitisk vurdering, selv om de kan utgjøre en stor del av enkeltdepartementers finansielle forskningsengasjement.
De fleste bevilgningene av denne typen er små, men enkelte er på mer enn 100 mill. kr (materiellanskaffelser i forsvaret, EØS-finansieringsordningene, bistand, veiformål og enkelte ordninger under Innovasjon Norge). Bevilgninger under denne kategorien utgjør i 2019 4,5 mrd. kr eller 12 prosent av samlet FoU-budsjett.
E: Bundne forskningsbevilgninger (sammensatte og rene)
Kategorien omfatter bevilgninger som ikke er påvirket av løpende (forsknings)politiske vurderinger og prioriteringer, selv når det er rene bevilgninger.
Typiske bevilgninger i denne kategorien er kontingenter for deltakelse i internasjonale samarbeidsorganisasjoner, der de økonomiske forpliktelsene er knyttet til flerårige avtaler og kun endres fra år til år som følge av tekniske faktorer som ikke er påvirket av politisk vurdering som BNP og valutakurser.
Kontingenten til norsk deltakelse i EUs rammeprogrammer er den klart største. Den har blitt endret fra ren til sammensatt bevilgning etter at det nåværende rammeprogrammet, Horisont 2020, nå også inkluderer reninnovasjonsstøtte.
Andre eksempler er bevilgninger som på teknisk grunnlag er innlemmet i statsbudsjettet. Det gjelder i første rekke finansieringsordninger av FoU på landbruks- og fiskeriområdet, som finansieres gjennom inntekter fra særskilte avgifter. I 2019 utgjør bundne forskningsbevilgninger nær 3,2 mrd. kr, eller om lag 8 prosent av det samlede forskningsbudsjettet. EU-kontingenten står alene for 56 prosent av bevilgningskategorien.
F: Bevilgninger til investeringer (sammensatte og rene)
Denne bevilgningstypen omfatter investeringer, i første rekke nybygg i UH-sektoren (sammensatt bevilgning), men også andre store satsinger som bygging av forskningsfartøy (ren bevilgning).
Kategoriens særtrekk er at dette gjelder bevilgninger som i en periode kan bli svært store og tidvis utgjøre en betydelig andel av forskningsbudsjettet. Samtidig vil slike bevilgninger kunne variere mye fra år til år, både enkeltvis og samlet. Forskningspolitiske vurderinger kan spille en betydelig rolle i slike bevilgninger, særlig i oppstartsåret, men også underveis kan det være et visst handlingsrom for å justere beløpene fra år til år, dels ut fra forskningspolitiske hensyn, men der også tekniske, faglige og andre forhold kan spille inn. Investeringer utgjør i 2019 om lag 0,9 mrd. kr, eller 2 prosent av FoU-budsjettet.
Figur 1 viser at de bevilgninger som direkte er underlagt forskningsmessige vurderinger og forskningspolitiske prioriteringer, det vil si bevilgninger gjennom Forskningsrådet og andre rene forskningsbevilgninger, utgjør i overkant av 30 prosent av forskningsbudsjettet. Dersom en slår disse sammen med bevilgninger kanalisert til institusjoner der FoU er kjerneaktivitet, er det rundt to tredjedeler av FoU-budsjettet som kan sies enten direkte eller i betydelig grad å være underlagt forskningsmessige vurderinger og forskningspolitiske prioriteringer.
Figur 2 viser at det i perioden 2013–2019 sett under ett har vært vekst for alle bevilgningskategoriene vi har identifisert i forskningsstatsbudsjettet, men også at veksten har variert. Så vel bevilgninger gjennom Forskningsrådet som bevilgninger til institusjoner med forskning som kjerneaktivitet har hatt god vekst i perioden. Andre rene forskningsbevilgninger, som hadde stor vekst i 2014, har hatt liten eller negativ vekst i de påfølgende årene.
For kategoriene i den andre enden av det forskningspolitiske sentralitetsspekteret sees også forskjeller i utviklingen. Bevilg-ninger både på sammensatte poster med lav FoU-andel og til institusjoner der FoU utgjør en mindre del av virksomheten, øker relativt jevnt. Bundne bevilgninger hadde høy vekst fra 2015, men bevilgningene har flatet ut de siste par årene. Bevilgninger til investeringer svinger mye fra år til år. Varierende vekst i denne perioden er særlig knyttet til bygging av forsknings- fartøy og høy byggeaktivitet i UH-sektoren, særlig ved NMBU.
Se også: Realnedgang i bevilgningene til forskning i 2020, innfløkt prioriteringsbilde