I dag snakker «alle» om at forskning og innovasjon skal løse samfunnsutfordringer. Opprinnelig handlet det om de virkelig store, gjerne globale, utfordringene, som klimaendring og global matsikkerhet. Etter hvert brukes det om så mangt, og mye av det som tidligere har vært «tematiske satsinger» og «problemorientert forskning», handler nå om «samfunnsutfordringer». Går denne utviklingen for langt, blir det lite igjen av det nye og særegne ved utfordringsdrevet forsknings- og innovasjonspolitikk.
EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK
For omtrent ti år siden fikk forsknings- og innovasjonspolitikken en ny kategori og talemåte: I kjølvannet av tidsånden omkring årtusenskiftet, da mye handlet om tusenårsmål, megakriser generelt og klimakrise spesielt, skulle forskning og innovasjon mobiliseres for å løse «de store, globale samfunnsutfordringene». Med det skulle mye bli nytt og annerledes i forsknings- og innovasjonspolitikken. De virkelig store, globale utfordringene som klimaendring, demografisk endring, matsikkerhet og fattigdom skulle møtes med satsinger av tidligere ukjent kraft og omfang, blant annet gjennom mer omfattende og bedre internasjonalt samarbeid.
Toneangivende internasjonale organisasjoner som OECD, EU, Royal Society og FN-organisasjoner gikk i bresjen for å knytte forsknings- og innovasjonspolitikken nærmere til store og/eller globale samfunnsutfordringer. Mye skulle bli nytt – mer vekt på ikke-kommersielle, sosiale mål; mobilisering av store ressurser for kraftfulle målrettede satsinger; kraftig oppskalering og bedre koordinering av internasjonalt samarbeid; nye måter å organisere satsinger og programmer på; utvikling av nye og bredere former for «partnerskap», ikke minst med økt deltakelse fra sivile aktører.
OECD: innovasjonspolitikk snudd på hodet
I første fase av denne debatten var det lite tvil om at dette skulle peke fram mot noe radikalt nytt i forsknings- og innovasjonspolitikken. For OECD var det et stykke på vei å snu på hodet denne organisasjonens måte å tenke forsknings- og innovasjonspolitikk på; politikk ensidig innrettet på økonomisk vekst og bedrifters og økonomiers konkurranseevne skulle suppleres med politikk for ikke-kommersielle, sosiale mål og offentlige goder. I de kretser betød «globalisering» lite annet enn en utvikling som både er skjebne og velsignelse, mot en stadig mer åpen, global økonomi: fri flyt av kapital, produksjonsmidler og arbeidskraft på tvers av lande- og regiongrenser driver global økonomisk vekst, men også store endringer i global arbeidsdeling og dramatisk skjerpet konkurranse. I det perspektivet er forskning og innovasjon, under endrede betingelser, stadig viktigere strategiske ressurser i den stadig hardere konkurransen mellom nasjonale og regionale økonomier. Med vendingen mot «globale utfordringer» dreier oppmerksomheten mer mot globaliseringens skyggesider og negative bieffekter – klimaendring, global oppvarming, demografisk ubalanse, truet matsikkerhet, pandemier, terror, fattigdom og økt ulikhet – spørsmål en kan og må gjøre noe med, først og fremst gjennom et mye mer omfattende og mer effektivt samarbeid mellom nasjoner og regioner om en samlet, målrettet forsknings- og innovasjonsinnsats for å løse verdensomspennende felles utfordringer. Dette var noe OECD gjerne ville stille sine arenaer og kompetanse til rådighet for, tross organisasjonens renommé – eller rykte – som konkurranseideolog og klubb for rike nasjoner.
EU: fra struktur til innhold
I EU ble diskusjonen om «Grand Challenges» sentral i løpet av prosessen i siste halvdel av 2000-tallet da Lisboa-strategien fra 2000 ble revurdert og revidert, inntil den i 2010 ble erstattet av Europa 2020-strategien. Også i EUs diskusjon om å løse store utfordringer med forskning og innovasjon var ambisjonen om «noe helt nytt» tydelig og sentral. EU-kommisjonens «rasjonalegruppe» ga i 2008 Lisboa-strategien fra 2000 en dyster diagnose; den hadde slått feil, ikke minst fordi den ikke hadde maktet å skape oppslutning og entusiasme om sine sentrale mål; bare spesielt interesserte og direkte berørte hadde latt seg begeistre av en politikk for å korrigere systemsvakheter og -mangler: å redusere fragmentering og duplisering i europeisk forskning og ta igjen Europas etterslep i FoU-investeringene i forhold til USA og Japan. EUs forsknings- og innovasjonspolitikk bør, hevdet gruppen, begrunnes i innhold, ikke i struktur, og forankres tydeligere i EUs mulighet til å spille en unik rolle for å mobilisere forskning og innovasjon på tvers av nasjoner og landegrenser for å løse Europas og verdens store, felles utfordringer – «Grand Challenges», med store forbokstaver. Utfordringene er «store» i kraft av at de berører mange eller alle stater og nasjoner (scope), de krever ressursinnsats i et omfang som går langt ut over det enkeltstater og -nasjoner evner alene (scale), og svært mye står på spill om de ikke løses (stakes).
Med Lund-erklæringen («Europe must focus on the Grand Challenges of Our time») fra 2009, utarbeidet i skyggen av finanskrisen under det svenske formannskapet i EU, ble begrepet del av EUs offisielle ERA- og innovasjonspolitikk. Erklæringen fremmet et optimistisk budskap i en mørk tid om at krisen bør møtes og kan løses ved kraftfull satsing på «knowledge as a tool to turn problems into opportunities and progress». Kriser, nedgang, endog sjokk og katastrofer, kan og bør ses som muligheter til å mobilisere politisk handlekraft og vilje til satsing og slik skape nye «opportunities» for ny giv og ny spore til vekst i næringsliv og forskning. «Grand Challenges», også i Lund-erklæringen med store forbokstaver, ga språklig form til den «radikalt nye tilnærming» i EUs forsknings- og innovasjonspolitikk som skulle avløse den mislykkede Lisboa-strategien. Fraser som «paradigmeskifte» og «ny renessanse» satt løst i EU-dokumentene i denne tiden.
Institusjonaliseringen av utfordringsbegrepet i EUs forsknings- og innovasjonspolitikk ble ført til et endepunkt da det ble offisielt navn («societal challenges») på den ene (og ressursmessig største) av tre pilarer i forsknings- og innovasjonsprogrammet Horizon 2020. Det er også ideologisk overbygning («major societal Challenge ») over sentrale aktiviteter i «det europeiske forskningsområdet», ERA (bl.a. Joint Programming Initiatives).
Sentralt i Lund-erklæringen sto blant annet en påpekning av at en utfordringsdrevet forsknings- og innovasjonspolitikk skal være mer fleksibel og bredere innrettet enn de overspesifiserte tematiske delprogrammene i EUs tidligere rammeprogrammer («overcoming silos», «beyond current rigid thematic approaches»). Rasjonalegruppen pekte på at selv om rammeprogrammenes temaer i stor grad var utfordringsrelevante, så må satsingene i en «Grand Challenges»-basert politikk være vesentlig færre og større både i «scale and scope» enn rammeprogrammets temasatsinger.
Men denne «sosiale vendingen» verken må eller bør gå på bekostning av økonomiske mål og aktører: å løse samfunnsmessige utfordringer kan skape «business opportunities» og dermed også løse Europas vekstkrise; det kan bli en sømløs vinn-vinn-politikk for å løse samfunnsproblemer og skape ny vekst i ett.
Hva er store samfunnsutfordringer – egentlig?
De terminologiske glidningene i EU-språket om utfordringsdrevet forsknings- og innovasjonspolitikk – fra Lund-erklæringens «Grand Challenges» til Horisont 2020s «societal challenges» – kan i seg selv indikere at det er skjedd en alminneliggjøring og utvidelse av begrepet som reflekterer en nedjustering av skaladimensjonene og innovasjonsambisjonene: der det opprinnelig var snakk om et fåtall virkelig store («Grand») utfordringer, handler det nå også om mange «major societal challenges» (med små forbokstaver) eller også om hvilken som helst utfordring av «samfunnsmessig» («societal») art. Med det kan en konseptuell nyskaping med innovativt og visjonært potensial ha forfalt til ordinær forvaltningskategori, der det knapt lenger er mulig å skjelne nye «utfordringer» fra gamle «temaer» (tematisk prioritering) og «problemer» (problemorientert forskning).
Tiden er moden for å se nærmere på hva det i praksis, empirisk, blir til med «ny» forsknings- og innovasjonspolitikk for å møte/løse globale/store/samfunnsmessige utfordringer. De to konferansene som Forskningspolitikk rapporterer fra på de følgende sidene, er del av denne diskusjonen. Konturene av et sammensatt bilde avtegner seg; i den ene enden av spekteret et betydelig innslag av minimumsvarianter: problemorienterte programmer og tematiske prioriteringer, særlig på nasjonalt nivå, som nå i navnet adresserer «samfunnsutfordringer», men som i gavnet er gammelt nytt.
Det kan være vanskelig å finne gode «perfekte» eksempler og modeller i den andre enden av spekteret – naturlig nok, det er jo i den enden nytt skal skapes. Siden klimaendring og fornybar energiteknologi er de spørsmålene som tydeligst har bygget opp under ideen om en utfordringsdrevet forsknings- og innovasjonspolitikk, kan det være naturlig å lete her. Her kan noen eksempler, på stigende nivå og i økende skala, være Norges klimaforlik, EUs SET-plan (Strategy Energy Technology Plan) og initiativet Mission Innovation i forbindelse med klimatoppmøtet i Paris, der 20 land, inkludert USA, Kina, de store EU-landene og de skandinaviske landene, forplikter seg til å doble bevilgningene til forskning og innovasjon for ren energi innen 2020. De kan være noen referanser i en videre debatt om tilløp, mangler og veier videre i utviklingen av «utfordringsdrevet» forsknings- og innovasjonspolitikk.