Regjeringen har lagt frem statsbudsjettet for 2023. Vekstperioden for offentlig finansiert forskning og utvikling er over.
Per Koch, Forskningspolitikk
Oppdatert og utvidet 15. oktober 2022
Et evig hvileskjær?
Den 4. oktober signaliserte forsknings- og høyere utdanningsminister Ola Borten Moe en kursendring i norsk forskningspolitikk. På UHRs årskonferanse understreket han at de store oppgavene innenfor forskning og høyere utdanning først og fremst må løses med omprioriteringer:
Nå er perioden med sterk vekst over for denne gang. Landet er i en økonomisk situasjon hvor det ville være helt uforsvarlig å øke pengebruken – selv til ting vi prioriterer høyt under normale omstendigheter.
Dette er skuffende for mange i forskningsmiljøene, og man kan helt sikkert komme opp med gode argumenter for hvorfor man burde fortsette opptrappingen av offentlige bevilgninger selv nå (ref. store samfunnsutfordringer). Men gitt de store økningene vi har sett i de senere årene, er det ikke urimelig å hevde, slik statsråden gjør, at tiden er kommet for omprioriteringer innenfor rammene.
Det må for øvrig nevnes at den sterke vekstperioden i norsk forskningspolitikk flatet ut allerede i 2017. Den forrige regjeringen klarte å opprettholde et inntrykk av fortsatt vekst ved å pålegge Forskningsrådet å bruke penger de ikke fikk. Dagens regjeringen sier bare rett ut det mange har visst lenge: Det er grenser for hvor mye de offentlige bevilgningene til forskning kan øke, gitt andre presserende samfunnsbehov. Pandemien, krigen i Ukraina og energikrise gir Ola Borten Moe de argumentene han trenger for å gjøre noe med dette.
Spørsmålet er naturligvis om regjeringen gjør de rette omprioriteringene og om det ligger en god forståelse av samfunnets behov for forskning bak dem.
En utflating av de offentlige FoU-bevilgningene betyr imidlertid ikke at vi nødvendigvis står overfor et evig «hvileskjær» for norsk forskning (for å bruke Djubedals uttrykk fra 2006). Du kan drive en aktiv forsknings- og innovasjonspolitikk uten kontinuerlige økninger i det totale FoU-budsjettet. Ved å dreie bevilgningene mot områder der Norge (og verden) trenger mer kunnskap, kompetanse og omstilling, kan du fortsatt bruke forskning som et effektivt verktøy i politikken. Slike behov behøver ikke være økonomiske, heller. Du kan også, for eksempel, argumentere for forskning som beriker kulturen, styrker demokratiet og øker livskvaliteten til dem som bor her.
Vi kan også få nye regjeringer som kommer til at behovet for ny kunnskap og relevant kompetanse er så stort at det vil trenges mer penger til FoU.
Et skifte i forskningspolitikken
Både statsbudsjettet og den nye langtidsplanen for forskning- og høyere utdanning signaliserer et fundamentalt skifte i forskningspolitikken.
Det har vært et enormt sterkt fokus på vitenskapelig kvalitet de siste årene, noe som har ført til en sterk akademisk orientering av norsk forskning. Nå legges det mer vekt på bruken av forskning i samfunnet, der forskernes evne til å løse praktiske problemer i næringsliv og offentlig sektor er like viktig som «eksellens». All forskning kan ikke være verdensledende, og det behøver den heller ikke være om «de nest beste forskerne» har evne til å hjelpe dem som trenger dem.
Det er også slutt på tanken om at det alltid vil være bedre med flere forskere. De jevne budsjettøkningene frem mot 2017 har gitt oss langt flere forskere, forskere som nå må dele mindre offentlige pengepotter. Dette har, for eksempel, gitt oss absurd lave innvilgningsandeler under Forskningsrådets mange programmer. For mange forskere bruker for mye tid til å søke. Gitt at det ikke blir økninger i budsjettene, må man i stedet redusere antallet forskere. Forskerrekrutteringen må gå ned om man skal få til en tilslagsrate på 25 prosent, slik regjeringen nå ønsker.
Reorienteringen mot bruk og samfunn reflekteres også i støtten til studieplasser. De ekstra studieplassene universitetene og høgskolene fikk under pandemien avvikles tidligere enn ventet. Til gjengjeld øker regjeringen støtten til studieplasser i fagskolene. Her sier regjeringen eksplisitt at den ønsker mer vekst.
Universitets- og høgskolesektoren står nå overfor et stort pedagogisk og taktisk problem. Reperesentanter for denne sektoren har argumentert så sterkt for «eksellens» og fri forskning, at forskningens samfunnsrelevans og forskernes samfunnskontakt har kommet helt i skyggen. Argumentet har ofte vært at forskerne må få mer penger til å gjøre det de vil, og at strategiske, målrettede, satsinger går ut over forskernes frihet. Dette er en form for samfunnskontrakt som ingen andre yrkesgrupper ville drømme om å be om.
Denne reservoar-modellen for forskning har også vært med på undergrave også det sterkeste argumentet for offentlig støtte til forskning: At den kan gi oss en bedre verden på områder der verden trenger det. Det må ikke være noen motsetning mellom relevant anvendt forskning og uavhengig god forskning. Det betyr ikke at vi ikke trenger fri, forskerinitiert, forskning. Det betyr bare at man ikke kan forsvare en kontinuerlig økning i forskningsbevilgningene med vage løfter om at fri grunnforskning vil gi nyttige resultater en eller annen gang i fremtiden.
Fortsatt økning til UH-sektoren
Forskningspolitikk kommer med en mer detaljert vurdering av statsbudsjettet i desember-utgaven. Skal vi tro Kunnskapsdepartementet, kan vi imidlertid allerede nå fastslå at det settes av 42,8 milliarder kroner til universitetene og de statlige og private høyskolene i 2023. Det er en realvekst på 0,3 prosent sammenlignet med det siste regulære statsbudsjettet før pandemien.
Den totale satsingen på forskning og utvikling går imidlertid ned reelt med 1,1 prosent fra 2022. Noe av nedgangen skyldes utfasing av ekstraordinære korona-tiltak. De ekstraordinære studieplassene vil bli faset ut.
Det blir mer penger til studieplasser for medisin i Tromsø og nukleære fag i Oslo og på Ås. Videre settes det av 500 nye studieplasser til fagskolene i 2023.
Merk også at universitetene og høyskolene ikke lenger vil bli pålagt et bestemt antall forskerrekrutteringsstillinger:
Kunnskapsdepartementet vil der for gjere det klart for institusjonane at dei frå og med 2023 ikkje er pålagde eit bestemt tal rekrutteringsstillingar. I tråd med tillitsreforma til regjeringa inneber det at institusjonane får meir fridom og tillit til å gjere eigne budsjettprioriteringar og sjølve ha ein meir målretta rekrutterings- og karrierepolitikk.
Det kan høres fint ut på papiret, men betyr egentlig at regjeringen ikke lenger vi gi ekstra penger til forskerrekruttering.
Regjeringen argumenterer med at institusjonane er «best skikka til å vurdere kor mange rekrutteringsstillingar dei har behov for til kvar tid.» Men er de like godt skikket til å vurdere samfunnets behov for nye forskere? Det er tvilsomt.
Når det gjelder store investeringer, blir det penger til Livsvitenskapsbygget, Vikingeskipmuseet, Blått bygg ved Nord universitet og campussamling i Trondheim. Men det blir ikke penger til et nytt museum i Tromsø.
Forskningsstatsbudsjettet legger for øvrig til grunn en svært lav lønns- og prisjustering (2,8 til 3 prosent). Med dagens inflasjon vil denne rammen sprekke, noe som vil medføre krav om ytterligere kutt i fremtiden.
Det er ingen vekst i bevilgningene til forskningsinstituttene.
Studieavgifter for utenlandsstudenter
Det mest overraskende og kontroversielle forslaget i budsjettet er innføringen av studieavgifter for studenter fra utenfor EØS-området og Sveits.
Statsråden sier at dette vil frigjøre rundt 2600 toårige studieplasser som «kan brukes til studenter fra Norge og andre EØS-land». Det kan virke som om regjeringen ikke lenger ser på studieplasser for studenter fra den tredje verden som et ledd i en politikk for internasjonal utjevning og utvikling. Den ser også bort fra behovet for studenter fra andre deler av verden på bestemte fagområder og den effekten slike studenter har på nettverksbygging.
Det er riktig, som statråden hevder, at dette gir muligheter for ekstra inntekter for institusjonene. I proposisjonen heter det at departementet anslår at «dersom institusjonane får betalande studentar frå tredjeland på om lag 30 pst. av nivået i dag, vil det samla inntektsnivået til institusjonane ikkje gå ned». Men den sosiale profilen for dem som kommer inn på denne måten, vil bli en helt annen enn den vi har i dag.
Det må allikevel understrekes at noe av den sosiale utjevningseffekten kan oppnås gjennom eksisterende utvekslingsavtaler. Utvekslingsstudenter slipper å betale.
Retur-EU
Støtteordningen for institutters deltakelse i EUs rammeprogram videreføres, men med en vesentlig endring. Tidligere var støtten en rettighet, noe som – gitt instituttenes gode evne til å hente inn EU-penger – gjorde det umulig å forutsi statens bidrag.
Nå setter regjeringen et tak på 500 millioner kroner for neste år. Det er grunn til å tro at det er nok til å dekke behovet.
Forskningsrådet sliter
Forskningsrådet får de samme fullmaktene i 2023 som de har hatt i år. Dette gir dem rom til å flytte penger på tvers av budsjettposter og ha negative avsetninger på enkelte poster ved behov. Med andre ord: Forskningsrådet få lov til å fortsette praksisen etablert av den forrige regjeringen i ett år til. Det kan bruke penger uten dekning.
Men det er liten grunn til å tro at Forskningsrådet vil få lov til å fortsette å gjøre dette. I budsjettet utrykkes dette på følgende måte: «Departementet føreset at Forskingsrådet innrettar verksemda slik at situasjonen med negative avsetningar kan verte løyst utan tilleggsløyvingar.» Det kommer en ny budsjettmodell for Forskningsrådet neste år, og den kommer nok til å gjøre vondt.
Merk også at disse fremtidige kuttene kommer på toppen av et kutt på rundt 400 millioner kroner i dagens budsjettforslag. Disse kuttene finner vi primært på Olje- og energidepartementets, Nærings- og fiskeridepartementets og Kunnskapsdepartementets budsjett.
Forskningsrådet får også et ytterligere kutt på 63 millioner kroner til egen virksomhet. Det er vanskelig å se hvordan de kan håndtere det uten å si opp folk, noe som vil svekke institusjonens rolle som forsknings- og innovasjonspolitisk rådgiver.
«Vi ønsker å bruke mindre penger på administrasjon og forvaltning, og mer penger på forskning og utdanning,» sier Ola Borten Moe til Forskerforum. Det han ikke tar høyde for er at Forskningsrådet må prioritere «administrasjon og forvaltning» for å sikre en god bruk av pengene til forskning. Det betyr at de primært må kutte andre steder, herunder i forskningspolitisk kompetanseoppbygging og rådgiving.
Det er mulig dette er intendert. Både forskningsstatsbudsjettet og den nye langtidsplanen for forskning og høyere utdanning signaliserer misnøye med Forskningsrådets rådgivingsvirksomhet og regjeringen antyder at den vil vurdere andre måter å innhente forskningspolitiske råd. Det vil i så fall gjøre Forskningsrådet mer likt et direktorat – et presisjenederlag for en institusjon med ordet «råd» i navnet.
Kunnskapsdepartementet skriver faktisk eksplisitt i budsjettproposisjonen at reduksjonen i «verksemdskostnader» blant annet kan «innebere redusert rådgivings- og dialogverksemd over for departementa og forskingsaktørane». Langtidsplanen varsler også er det også behov for «en nærmere vurdering av rådets forhold til sentralforvaltningen og rollen som forskningspolitisk rådgiver, og særlig forholdet til Kunnskapsdepartementet som har ansvar for koordineringen av forskningspolitikken.» Det vitner ikke om stor tillit til Forskningsrådets rådgiverrolle i Kunnskapsdepartementet.
Det er mulig forskningsrådsledelsen kan hente inn noe ved å kutte i kommunikasjonsavdelingen. Flere Forskningspolitikk har snakket med er frustrert over at Forskningsrådet bruker, som en sa det, «mer penger på å kommunisere enn på å finne ut hva det skal kommunisere.»
Flere kutt, herunder det regionale forskningsfondet for Oslo
Vi trenger mer tid til å vurdere flere av de andre store budsjettkuttene i Kunnskapsdepartementets proposisjon.
HK-dir får imidlertid kutt i programmene for internasjonalt samarbeid og kvalitet i høyere utdanning.
Med en Senterparti-statsråd bak rattet er det merkelig at de regionale forskningsfondene står overfor kutt på 23 prosent. Fondsregionen for Oslo blir avviklet og at de storbyregionene vil få mindre. Dette er, etter det vi har forstått, et resultat av Senterpartiets ønske om mer distriktspolitikk, da forstått som noe annet enn en regionalpolitikk. Kommunal- og regionaldepartementet ble som kjent omdøpt til Kommunal- og distriktsdepartementet, noe som ikke er tilfeldig.
På det forsknings- og innovasjonspolitiske området er dette en merkelig tilnærming. Av naturlige grunner finner vi de fleste forskerne i byene rundt om i landet, der de også hjelper distriktene med kunnskap og kompetanse. Det norske innovasjonssystemet funger så bra fordi vi har fått til et godt samspill mellom by og land. Oslos næringsliv, med sin mange kunnspasbaserte tjenester, bidrar faktisk til innovasjon i hele landet. Å sette by og land opp mot hverandre på denne måten vil derfor lett skade innovasjonsevnen til næringsliv og offentlige etater utenfor de store byene.
Innovasjon og forskning i næringslivet
Kunnskapsdepartementet har problemer med å forstå forskningens plass i norsk innovasjon. Det virker som om de fortsatt tror at «forskning og utvikling» er en helhetlig størrelse der det ikke er så farlig hva slags FoU man har, så lenge totalinnsatsen er høy. Det er vel derfor regjeringen fortsatt holder på treprosentmålet, der tre prosent av BNP skal gå til forskning og utvikling, helt uavhengig av BNPs størrelse og samfunnets reelle behov for forskning og utvikling.
Ettersom staten ikke lenger skal øke sine bevilgninger, er målet nå å få næringslivet til å fylle opp resten av reservoaret. Kunnskapsdepartementet har sett på den internasjonale FoU-statistikken og sett at «Noreg presterer middels på FoU-investeringane i næringslivet». Dette brukes så som et argument for at næringslivet må investere mer i forskning.
Nå kan det være gode grunner for at enkeltbedrifter bør øke investeringene i forskning, men det er grunn til å minne om at innovasjon og omstillingsevne ikke er synonymt med forskning. Generelt innoverer norske bedrifter gjennom andre former for læring, nettverksbygging, adferdsendring og kunnskapsinnhenting.
Målet er ikke forskning, men en økt evne til å ta ny kunnskap i bruk på en slik måte at bedriftene opprettholder egen konkurranseevne og næringslivet som helhet bidrar med en verdiskaping som sikrer norsk velferd. Gitt at Norge er et av de rikeste landene i verden, er det grunn til å tro at næringslivet har lyktes med dette.
Grunnen til at norsk næringsliv scorer lavere på FoU enn næringslivet i mange andre industrialiserte land, er at vårt næringsliv er dominert av bransjer som (1) innoverer på andre måter og (2) har så høy omsetning at FoU-andelen blir lav. Husk at den norske petroleumsnæringen regnes for en lavteknologisk næring, på tross av at den er en av de mest teknologisk avanserte næringene i verden.
Hvis norsk næringsliv skal kompensere for at staten ikke lenger vil øke FoU-bevilgningene, må vi skaffe oss et annet næringsliv. Det gir lite mening.
Vi ser for øvrig ikke kutt i Nærings- og fiskeridepartementets budsjett for forskning og innovasjon. Det kan tolkes som et signal om at ønsket om et innovativt næringsliv følges opp med penger, om enn ikke med mer midler. Merk imidlertid at dette departementets bevilgning til næringsrettet forskning i Forskningsrådet går ned.
Flere nye stortingsmeldinger
I Forskningspolitikk er det flere som har påpekt at forsknings- og innovasjonspolitikken mangler en klar analyse av samfunnets fremtidige behov, og at politikken for lett blir til mindre justeringer av eksisterende tiltak innenfor vel etablerte institusjonelle rammer. Det er dette noen refererer til som institusjonell og mental innlåsing (lock-in).
Man kan være enig eller uenig i den politikken den nye regjeringen nå fører, men det er klart at den ønsker å gjøre noe med kunnskapsgrunnlaget for politikk-utviklingen. Dette ser vi blant annet i langtidsplanens løfte om ikke mindre enn tre nye stortingsmeldinger:
- En om samfunnets kompetansebehov på kort og lang sikt.
- En om profesjonsutdanningene.
- En om forskningssystemet.
Regjeringen varsler også en ny evaluering av Forskningsrådet og dets funksjoner i det norske forskningssystemet. Den skal også legge frem en strategi for at forskning og utvikling i næringslivet skal utgjøre to prosent av BNP innen 2030.
Forhåpentligvis vil disse arbeidene favne bredt, innvolvere både forskere og samfunnsaktører, samt gjennomføre læringsprosesser som ser kritisk på samfunnets fremtidige behov for kunnskap, læring og innovasjon..
Illustrasjon inspirert av Edvard Munch ved Forskningspolitikk og Midjourney AI.