I 2015 nådde Norge målet om at samlet offentlig FoU-innsats skal utgjøre én prosent av BNP. At måloppnåelsen i dette tilfellet i stor grad er betinget av BNP-utviklingen er velkjent. Mindre oppmerksomhet er det om at forskningspolitikken har ingen eller begrenset innflytelse på en rekke faktorer og beslutninger som har stor betydning for svingninger i de samlede, årlige FoU-bevilgningene.
Egil Kallerud, seniorrådgiver, NIFU
Bo Sarpebakken, seniorrådgiver, NIFU
I denne artikkelen klassifiseres FoU-budsjettets poster etter bevilgningstyper som i varierende grad er underlagt særskilt forskningsmessig vurdering og forskningspolitisk prioritering (”forskningspolitisk sentralitet”). Analysen viser størrelsen på de ulike bevilgningstypene, og hvordan størrelsesforholdet har utviklet seg i årene 2013-2017.
I forskningsmeldingen fra 1999 (St.meld. nr. 39 1998-99 Forskning ved et tidsskille) ble ”økt satsing på forskning” offisielt fastsatt som et hovedmål i norsk forskningspolitikk.
Opprinnelig var ambisjonen at Norge skulle opp på ”gjennomsnittet av OECD-landene”, målt som andel av BNP (da 2,3 prosent), og den offentlige innsatsen skulle stå for 40 prosent av den nødvendige veksten. Forskningsmeldingen i 2005 økte målet til tre prosent av BNP, hvorav offentlige midler skulle utgjøre en tredjedel. Den private innsatsen ligger fortsatt svært langt fra målet, mens de offentlige FoU-midlene nådde en-prosentmålet allerede i 2015, dels på grunn av god vekst i FoU-bevilgningene, dels fordi det var svak BNP-utvikling under finans- og oljepriskrisene.
Rene og sammensatte forskningsbevilgninger
BNP-utviklingen er ett eksempel på at for dette målet spiller faktorer som ligger helt utenfor politisk kontroll en avgjørende rolle for målnivå og -oppnåelse. 1999-meldingen peker også på egenskaper ved forskningsbudsjettet selv som kompliserer og begrenser «realiseringen av overordnede forskningspolitiske mål» (s. 126) av den type som økt samlet FoU-innsats representerer.
Forskningsbudsjettet består av et stort antall bevilgningsposter, der noen, med meldingens terminologi, er «rene» forskningsbevilgninger, mens andre er «sammensatte» bevilgninger. Rene forskningsbevilgninger er eksplisitt øremerket forskningsvirksomhet og er «bevilgninger som primært skal tjene forskningsformål» (kursivert her), eksemplifisert med «departementenes bevilgninger til Forskningsrådet, til internasjonalt forskningssamarbeid, til forskningsinstitutter m.m.»
Sammensatte forskningsbevilgninger er derimot bevilgninger som bare delvis går til forskning. Dette er bevilgninger som skal «tjene flere formål» ved siden av forskning, og forskningsdelen er som oftest ikke eksplisitt angitt. Eksempler er «bevilgningene til universiteter og høgskoler, til materiellanskaffelser i forsvaret, til en rekke institusjoner som ikke primært driver forskning (for eksempel Oljedirektoratet), eller til formål som ikke er spesifisert som forskning (for eksempel veiformål)» (ibid).
Dette betyr at når forskning finansieres på sammensatte poster, vil de prioriteringer og beslutninger som ligger til grunn for bevilgningen ofte være underlagt andre hovedhensyn enn forskningsmessige og andre politiske hovedmål enn forskningspolitiske. Sammensatte bevilgninger kjennetegnes ved at det kan være vanskelig å tallfeste hvor mye av disse bevilgningene som faktisk går til forskningsformål, ettersom «andre hensyn enn forskning» (s. 126) ofte vil være bestemmende for aktivitetenes omfang og innretning. Det stilles i beskjeden grad særskilte krav til forskningsmessig kvalitet og resultater til forskningen som er finansiert i sammensatte bevilgninger.
Begrenset forskningspolitisk innflytelse
Fra forskningspolitikkens ståsted er det – med meldingens ord – problematisk, men også uunngåelig, at den selv har begrenset innflytelse på et sentralt forskningspolitisk mål. Forskningspolitikkens innflytelse på målet kan økes om forskningsdelen av sammensatte bevilgninger omgjøres til rene forskningsposter. Det synliggjør forskningsbevilgningen som sådan, og gjør den mer tilgjengelig for særskilt forskningspolitisk vurdering.
1999-meldingen nevner to eksempler som senere er gjennomført: (1) i ny finansieringsmodell for universiteter og høgskoler er en del av rammebevilgningen knyttet til oppnådde forskningsresultater, og (2) i helseforetakenes rammebevilgning er det fastsatt et øremerket forskningstilskudd. Men utviklingen kan også gå motsatt vei, som da flere forskningsinstitutter ble tatt opp i Høgskolen i Oslo og Akershus.
Forskningsbudsjettet dekomponert
Så langt 1999-meldingen om kjennetegn ved forskningsbudsjettet som kompliserer realiseringen av «overordnede forskningspolitiske mål». Med utgangspunkt i skillet mellom «rene» og «sammensatte» bevilgninger forsøker vi i fortsettelsen å videreutvikle dette til et mer differensiert analytisk rammeverk som kan bidra til å synliggjøre hvordan spesifikt forskningspolitiske mål og prioriteringer i varierende grad har innflytelse på ulike deler av forskningsbudsjettet.
Vi har dekomponert budsjettet i 7 bevilgningstyper som i framstillingen er ordnet etter synkende forskningspolitisk sentralitet, dvs. fra høy til lav påvirkelighet for spesifikt forskningspolitiske valg/prioriteringer fra år til år:
Rene forskningsbevilgninger gjennom Norges forskningsråd
Poster under denne kategorien utgjorde i 2017 om lag 7,8 mrd. kr, eller 22 prosent av det samlede forskningsbudsjettet. Bevilgninger over Kunnskapsdepartementets budsjett utgjør nesten halvparten (45 prosent) av disse bevilgningene. Dette er bevilgninger som, sammen med andre rene bevilgninger som går utenom Forskningsrådet (jf nedenfor), er de mest påvirkelige for særskilte forskningspolitiske vurderinger fra år til år.
”Forskningspolitikk” må i denne sammenheng ikke oppfattes som ”politikk for forskning” i snever forstand (policy for science), men som politikk for ”forskning for (i) politikk” (science for (in) policy), der de fleste postene er bevilgninger til forskning fordi forskning på mange politikkområder anses som et sentralt og effektivt virkemiddel for å nå et bredt spekter av politiske mål.
I annen sammenheng kunne en skille ytterligere mellom slike instrumentelt begrunnede forskningsbevilgninger og bevilgninger i den aller innerste kjernen av ”politikk for forskning”, der vitenskapelige mål skal være enerådende. Sistnevnte utgjør i praksis Kunnskapsdepartementets (KD) bevilgninger til ”langsiktig grunnleggende forskning” og ”forskningsinfrastruktur av nasjonal, strategisk interesse”, i 2017 hhv 1661 og 270 mill. kr. KDs post for ”strategiske prioriteringer” (2017: 1428 mill. kr) befinner seg forsåvidt i en mellomstilling da midlene skal bygge bro og skape sammenheng mellom de to «delene» av forskningspolitikken.
Andre rene forskningsbevilgninger
Dette er bevilgninger som har omtrent samme forskningspolitiske sentralitet/påvirkelighet som bevilgninger nevnt over. De største og viktigste postene av denne typen er regionale forskningsfond, det øremerkede forskningstilskuddet i bevilgningen til regionale helseforetak og IFU/OFU-ordningen (nå kalt ”innovasjonsstøtte”-ordningen) under Innovasjon Norge.
I 2017 utgjør disse bevilgningene vel 1,4 mrd. kr, eller 4 prosent av det samlede forskningsbudsjettet. Den særskilte, øremerkede bevilgningen til forskning til helseforetakene står for nærmere halvparten av bevilgningskategorien.
Bevilgninger til institusjoner der forskning er en kjerneaktivitet
Dette er en type bevilgninger som omfatter noen nesten «rene» forskningsbevilgninger til forskningsinstitutter, dvs. basisbevilgninger til forskningsinstitutter under basisbevilgningsordningen, som av hensyn til sammenliknbarhet er plassert her og ikke i Forskningsrådskategorien over, samt noen departementseide institutter med betydelig forskningsandel, som Havforskningsinstituttet og Folkehelseinstituttet.
Her finner vi også forskningsandelen av rammebevilgningen til universiteter og høgskoler, varierende for enkeltinstitusjoner fra omlag 15 og opptil 40 prosent.
Bevilgninger til institusjoner der forskning kan sies å være en kjerneaktivitet utgjør i 2017 nesten 13 mrd. kr., eller 37 prosent av det samlede forskningsbudsjettet. Forskningsdelen av bevilgningene til UH utgjør 10,2 mrd. kr, tilsvarende nærmere 80 prosent av disse bevilgningene, og nesten 30 prosent av samlet forskningsbudsjett.
Vel 6 prosent av rammebevilgningen ble i 2017 fordelt på grunnlag av forskningsresultater. En del av UH-institusjonenes rammebevilgninger er knyttet til ”politikk for forskning” i streng forstand, men denne andelen er ikke identifiserbar i den sammensatte bevilgningen.
Sammensatte poster med lav FoU-andel
Dette er forskningsposter som er innbakt i bevilgninger med andre hovedformål og som ofte ikke vil være eksplisitt omtalt i proposisjonsteksten. Disse bevilgningene har lav forskningspolitisk sentralitet, men kan utgjøre en stor del av enkeltdepartementers finansielle forskningsengasjement.
De fleste bevilgningene av denne typen er små, men det finnes også flere kapitler med FoU-bevilgninger på mer enn 100 mill. kr (materiellanskaffelser i forsvaret, EØS-finansieringsordningene, bistand, veiformål og enkelte ordninger under Innovasjon Norge (nyskaping; miljøteknologi)). Sammensatte poster med lav FoU-andel utgjør i 2017 3,9 mrd. kr eller 11 prosent av samlet FoU.
Bevilgninger til institusjoner der forskning utgjør en mindre del av virksomheten
Dette er bevilgninger med omtrent samme lave forskningspolitiske sentralitet som sammensatte poster med lav FoU-andel.
Kategorien omfatter bevilgninger med lav FoU-andel og/eller små FoU-beløp. Ved institusjoner med store totalbudsjett vil likevel volumet til FoU kunne bli ganske stort. SSB, Meteorologisk institutt og Norges geologiske undersøkelse kan nevnes som eksempler på slike, men forskningsvirksomheten som er innbakt i rammebevilgningen til regionale helseforetak (til forskjell fra det øremerkede forskningstilskuddet) står her i en særstilling.
Forskningsandelen er svært lav, men fordi totalbevilgningen til foretakene er høy, blir også FoU-delen stor, i 2017 mer enn 2,9 mrd. kr. Dermed har en bevilgning med lav forskningspolitisk sentralitet stor effekt på det samlede forskningsbudsjettet.
Bevilgninger av denne typen utgjør i 2017 nærmere 3,9 mrd. kr eller 11 prosent av total FoU i budsjettet. Bevilgningen til helseforetakene alene utgjør rundt tre fjerdedeler av denne type bevilgninger, og 8 prosent av de samlede forskningsbevilgningene.
Bevilgninger til investeringer
Denne bevilgningstypen fanger opp særtrekk ved investeringer, som bygging av forskningsfartøy (en ”ren” bevilgning) og nybygg i UH-sektoren (en ”sammensatt” bevilgning).
Dette er bevilgninger som bidrar med en betydelig del til forskningsbudsjettet, men bidraget kan variere mye fra år til år, og postene er gjerne underlagt andre faglige og politiske vurderingskriterier enn strengt forskningspolitiske. Investeringer utgjør i 2017 nærmere 2 mrd. kr, eller omlag 6 prosent av FoU-budsjettet.
Bundne forskningsbevilgninger
Kategorien omfatter bevilgninger som ikke er tilgjengelig for løpende (forsknings)politisk vurdering og prioritering, selv om de er «rene» forskningsbevilgninger og til og med ”politikk for forskning”-bevilgninger i streng forstand.
Store bevilgninger av denne typen er i første rekke kontingenter for deltakelse i internasjonale samarbeidsorganisasjoner. Forpliktelsene er knyttet til flerårige avtaler og endres kun som følge av faktorer utenfor politisk innflytelse (BNP, valutakurser).
Kontingenten til norsk deltakelse i EUs rammeprogrammer er den klart største. Den har i noen grad blitt en sammensatt bevilgning i og med at det nåværende rammeprogrammet, Horisont 2020, er et forsknings- og innovasjonsprogram.
I kategorien «bundne forskningsbevilgninger» er også inkludert andre bevilgninger som på teknisk grunnlag er innlemmet i forskningsbudsjettet, men der bevilgningsbeløpene ikke uten videre kan endres i budsjettprosessen. Dette gjelder finansieringsordninger av FoU på landbruks- og fiskeriområdet, som dekkes inn gjennom inntekter fra særskilte avgifter.
I 2017 utgjør bundne forskningsbevilgninger nær 3,3 mrd. kr, eller omlag 9 prosent av det samlede forskningsbudsjettet, der EU-kontingenten alene sto for i underkant av 60 prosent av bevilgningskategorien.
Figur 1 viser at de to kategoriene med rene bevilgninger med særlig høy forskningspolitisk sentralitet, står for i overkant av 25 prosent av forskningsbudsjettet. I den andre enden utgjør de fire bevilgningstypene som har lav eller svært lav sentralitet i alt 37 prosent av forskningsbudsjettet.
En like stor andel av forskningsbudsjettet kommer som sammensatte bevilgninger til institusjoner der forskning er kjerneaktivitet, kombinert og integrert med andre hovedaktiviteter og -mål, som for eksempel utdanning ved universiteter og høgskoler.
Figur 2 viser at det for perioden 2013-2017 sett under ett har vært vekst i alle typer bevilgninger, med unntak for andre rene bevilgninger, som etter en høy vekst i 2014 har hatt liten eller negativ vekst.
Bevilgninger til investeringer har fra et lavt nivå i 2013 hatt svært høy vekst gjennom hele perioden. Veksten er særlig knyttet til bygging av flere forskningsfartøy og høy byggeaktivitet i UH-sektoren, særlig ved NMBU. Også bundne bevilgninger, som også har svært lav forskningspolitisk sentralitet, har hatt høy vekst fra og med 2015. Så vel bevilgninger gjennom Forskningsrådet og bevilgninger til institusjoner med forskning som kjerneaktivitet har hatt god vekst i perioden, noe lavere for forskningsrådsbevilgningene i siste år av perioden.
Se også: