Forskningsinstituttenes basisbevilgning – oksygen eller opium?

Etter flere år med fokus på universiteter og høgskoler skal instituttsektoren under lupen. Forskningsrådet har evaluert 50 institutter, OECD har gitt sine vurderinger og Kunnskapsdepartementet skal meisle ut ny politikk for sektoren. Et sentralt spørsmål blir hvordan instituttene skal finansieres og til syvende og sist hva staten vil med instituttene.

Av Espen Solberg, forskningsleder, NIFU
espen.solberg@nifu.no

Den luften vi puster, inneholder som kjent bare 21 prosent oksygen (resten er nitro­gen og andre gasser). Likevel er oksygen­innholdet helt avgjørende for vår evne til å eksistere. Faller nivået ned mot 10 prosent, er det direkte livsfarlig. Det samme er til­fellet ved for mye oksygen. Da kan vi gå inn i en komalignende tilstand. For mye og for lite er altså like ille. I medisinsk be-handling kalles dette the oxygen dilemma.

Uten sammenligning for øvrig føres til­svarende diskusjon om forskningsinstitut­tenes basisbevilgning. Men her er det bety­delig større usikkerhet om hva som er den optimale dosen, og hva økt tilførsel vil medføre.

Vil økt basisbevilgning fungere som opium og gjøre instituttene sløve og intro­verte? Eller er økt finansiell trygghet nettopp det som trengs for å skape fornyelse og kompetanseutvikling på nye områder? Dette spørsmålet må adresseres når regje­ringen til neste år skal presentere ny poli­tikk for instituttsektoren.

Den gylne andelen – finnes den?
Formålet med instituttenes basisfinan­siering hersker det liten tvil om: Ifølge de statlige retningslinjene skal bevilgningen bidra til «en sterk instituttsektor som kan tilby næringsliv og offentlig sektor rele­vant kompetanse og forskningstjenester av høy internasjonal kvalitet». Hvor mye som trengs for å oppnå dette, sier retningslin­jene ingenting om.

Men det finnes dem som har lagt kon­krete tall på bordet. Mest kjent er Thulin­utvalgets forslag om en finansieringsmiks bestående av 25 prosent basisfinansiering, 25 prosent programfinansiering og 50 pro­sent oppdragsmidler. Modellen ble imidlertid aldri satt om i praksis. Ingen av dagens norske institutter er i nærheten av Thulin­utvalgets foreskrevne finansieringsmodell.

En annen grense ble foreslått i den så­kalte Sörlin-rapporten fra 2006 om den svenske instituttsektoren. Her ble det an­befalt en grunnfinansiering for instituttene på maksimalt 20 prosent, mens OECD i sine nylige rapporter om nasjonale innova­sjonssystemer reiser bekymring når nivået faller under 20 prosent. Generelle anbefa­linger synes derfor å kretse rundt et nivå på 20 prosent.

Reelt lavere basisbevilgninger
Mot den bakgrunn framstår basisfinan­sieringen til norske institutter som lav. I gjennomsnitt utgjør den 10 prosent av om­setningen til instituttene som mottar basis­bevilgning. For de fleste instituttene ligger andelen mellom 10 og 15 prosent. Enkelte institutter mottar riktignok betydelige inn­tekter fra direkte oppdrag for forvaltnin­gen, noe som på mange måter kan betrak­tes som basisfinansiering. Men selv når disse midlene medregnes, er den samlede «basisbevilgningen» ikke høyere enn 16 prosent for sektoren totalt.

I en nylig publisert studie har NIFU sammenlignet basisbevilgningen til ti næ­ringsrettede institutter i Europa. Tallene viser at norske SINTEF har en betydelig lavere basisbevilgning enn institutter i an­dre land. Det gjelder også hvis vi tar høyde for verdien av støtte til EU-prosjekter og til stipendiatstillinger. Da går SINTEFs basis­bevilgning opp fra 7 til 10 prosent, mens nivået for liknende institutter i Nederland, Tyskland og Østerrike ligger rundt 30 prosent.

Oppegående i tynn luft
Til tross for dette ser de fleste norske in­stituttene ut til å ha en relativt god øko­nomi. Nylige evalueringer tyder også på at de ser lyst på framtiden. Når institut­tene klarer seg så godt i så tynn luft, må det bety at de konkurrerer godt, og at det gjennomgående er god tilgang på forsk­ningsmidler.

Norges forskningsråd dekker for ek­sempel det meste av kostnadene i forsk­ningsrådsprogrammer, mens institutter i andre land ofte må bruke mye egenfinan­siering for å dekke gapet mellom det forsk­ningsrådene bevilger og det prosjektene krever. Verdien av denne fordelen er så langt lite belyst, men har stor betydning for de samlede rammevilkårene.

Kort oppsummert ser det ut til at nor­ske institutter har lavere basisbevilgning, men til gjengjeld mer kontroll over bevilg­ningen og bedre tilgang på finansiering fra åpne konkurransearenaer.

Et strategisk vakuum
Siden 2014 har fire paneler evaluert over 50 norske institutter. Her framkommer det ulike syn på basisbevilgningens størrelse. Evalueringene av primæringsinstituttene og de teknisk-industrielle instituttene har begge gitt konkrete anbefalinger om at basis­bevilgningen bør øke, mens evalueringene av miljøinstituttene og de samfunnsviten­skapelige instituttene har vært mer uklare og avventende.

Imidlertid har alle fire paneler gått inn for at en (eventuell) økning bør komme i form av strategiske midler med forventninger om fornyelse og satsing mot utvalgte samfunnsutfordringer. Tilsvarende anbefaling kommer også i OECDs siste gjennomgang av det norske innovasjonssystemet. Her heter det blant annet at «… additional and, in part, unconditional funds should be linked to the institutes that demonstrate their ability to contribute to the industrial or societal transition».

Anbefalingene om mer strategisk fi­nansiering kan ses som en slags pris man betaler hvis staten skal gi mer langsiktig direkte finansiering. Det er som kjent «no such thing as a free lunch». Men det handler også om et reelt behov for strategi og poli­tikk overfor instituttsektoren. Det er nem­lig lite rom for strategisk styring og dialog innenfor de tre finansieringskildene som i dag har størst betydning for instituttene: Oppdragsmarkedet er både uoversiktlig og uten en styrende hånd; Forskningsrådets programmer utvikler seg mer og mer til en arena hvor alle konkurrerer med alle over-alt; og dagens basisbevilgning bestemmes i all hovedsak av historikk og mekanikk.

Her er det et strategisk vakuum som må fylles hvis instituttene skal være sentrale i regjeringens satsing på utfordringsdrevet forskning. Ta for eksempel den myke over­gangen fra fossil til fornybar energi, som blant annet Perspektivmeldingen går inn for: Skal man lykkes med en slik overgang, må man se hen til de aktørene som i dag driver med begge deler. I Norge er det først og fremst instituttene, men de har få langsiktige og strategiske midler til å drive fram denne myke overgangen.

Plattform for fornyelse
En eventuell styrking av forskningsinsti­tuttenes basisbevilgning handler derfor ikke om kunstig åndedrett til en sektor som gisper etter luft. Instituttene ser tvert imot ut til å klare seg godt innenfor dagens system.

Spørsmålet er om dagens konkurranse­baserte finansiering er egnet til å utvikle den forskningen som trengs for å møte store samfunnsutfordringer og fornye inno­vasjonssystemet. Når regjeringen i neste års statsbudsjett styrker basisbevilgningen til de teknisk-industrielle instituttene med 40 millioner, må det ses som en erkjennelse av at basisbevilgning utgjør en plattform for fornyelse og en styrking av instituttenes evne til å tenke rundt neste sving.

Hovedbilde: Norske institutter ser ut til å gjøre det bra. Trenger de egentlig mer oksygen? Foto Stockbyte.