Forskningsrådet har laget en synteserapport om norsk instituttsektor og kommer med flere radikale innspill til regjeringens gjennomgang av instituttpolitikken. Forskningspolitikk ser på hva forslagene kan medføre for instituttene og det norske innovasjonssystemet.
Per Koch, Forskningspolitikk
Etter det Forskningspolitikk har brakt på det rene, hadde Forskningsrådets ledelse forestilt seg en enkel behandling av både rapport og forslag i rådets hovedstyre. Denne fremgangsmåten ble avvist av styret, og en revidert versjon av rapporten er derfor lagt ut til høring.
Et av problemene synes å være at det er aktører i universitets- og høgskolesektoren som mener at rapporten er for positiv til instituttsektoren og at den derfor kan svekke universitetenes posisjon.
Rapporten er positiv til instituttsektorens betydning for innovasjon og nyskaping, men det er fordi det er gode grunner til å tro at sektoren bidrar med kompetanse, problemløsning og nettverk som næringsliv og offentlig sektor har bruk for.
Instituttenes markeds- og kundenærhet har gitt det norske samfunnet tilgang på forskere som forstår deres språk, deres behov og deres arbeidsmåte. Det er grunn til å tro at arbeidsdelingen mellom universitets- og høyskoleforskerne på den ene siden og instituttforskerne på den andre har vært en stor fordel i utviklingen av Norge.
Økt basisbevilgning
Rapporten anbefaler at basisfinansieringen økes til minst 15 prosent av instituttenes FoU-omsetning.
I dag er det stor variasjon mellom instituttene når det gjelder slik finansiering. I praksis medfører forslaget en økning av basisbevilgningene til de teknisk-industrielle instituttene. Regjeringen har allerede signalisert at den er med på en slik økning.
Nå må det sies at en lav basisbevilgning også har sine positive sider. Den tvinger institusjonene og forskerne til å finne, forstå og hjelpe kundene i markedet, for det er der pengene er.
Men blir basisbevilgningen for lav, får ikke forskerne tid og ressurser til å oppdatere seg på forskningsfronten. Det blir lite tid til de lange tankene i et oppdragsmarked som ofte krever raske svar og kjappe løsninger. Dette svekker spesielt den mer langsiktige teori- og metodeutviklingen og dyrkingen av solide internasjonale nettverk.
Forskningsrådet vil ikke etablere 15 prosent basisbevilgning som en uforanderlig andel av omsetningen som en rettighet for instituttene. Problemet er at basisbevilgningsandelen vil synke om instituttene lykkes i markedet på områder der det er behov for deres tjenester. Med andre ord: Det kan se ut som de blir straffet for å gjøre det de er satt til å gjøre. Forskningsrådet skriver derfor at:
«Forskningsrådet bør jevnlig, for eksempel hvert fjerde år og koordinert mot revisjon av Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning, vurdere om det er grunnlag for å anbefale en endring i basisbevilgningen til instituttene.»
Med andre ord: 15-prosentmålet er litt mer uryddig enn man først kan få inntrykk av. Men intensjonen er klar.
Støtte til EU-søknader
Norske institutter gjør det generelt bra i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon, på tross av lav basisbevilgning og høye timepriser.
Forskningsrådet foreslår at STIM-EU-ordningen (som støtter søknader til EUs rammeprogram for forskning og innovasjon) skal styrkes slik at norske forskningsinstitutter ikke taper økonomisk på å delta i prosjekter under Horisont 2020 og dets etterfølgere.
Det foreslår videre at deler av PES-ordningen (som gir midler til søknadsskriving) slås sammen med STIM-EU-ordningen (som går til dem som har fått gjennomslag i EU).
Doktorgradsutdanningen
Forskningsrådet har en egen ordning for støtte til stipendiater i instituttsektoren. I mange utlysninger ligger det krav om rekrutteringsstillinger, og instituttene har vanskeligere for å finansiere slike stillinger enn universitetene.
Forskningsrådet ser nå på en alternativ måte å møte denne utfordringen på. I stedet for å gi instituttene rekrutteringsstillinger direkte, vil det gi dem ekstra penger til slike stillinger i forskningsprosjekter som Forskningsrådet allerede har finansiert. Forskningsrådet bemerker at det må vurderes om en slik ordning bør begrenses til områder hvor det er særskilte behov.
I utgangspunktet kan dette gi mer penger til noen av instituttene. Andre kan tape.
Krav om mer publisering
Det er spesielt ett område hvor arbeidsdelingen mellom instituttsektoren og universitets- og høgskolesektoren skaper forvirring og uklarhet, og det skyldes begrepet «vitenskapelig kvalitet». Av en eller annen grunn har en del forskere ved universitetene klart å etablere et narrativ der «vitenskapelig kvalitet» blir forstått som det samme som det å publisere i høynivåtidsskrifter.
Denne argumentasjonen fører fort til at andre kvaliteter ved forskningen blir borte, slik som – for eksempel – pedagogiske evner, evnen til å bruke forskning til praktisk problemløsning og evnen til å forstå og samarbeide med kunder og brukere.
Instituttenes kunder er generelt lite opptatt av om instituttet klarer å få publisert forskningsresultatene i slike tidsskrifter. Disse artiklene kommer gjerne på trykk lenge etter at kunden har tatt kunnskapen i bruk. Publiseringen er primært noe som angår enkeltforskerens karriereløp og instituttets status og bevilgninger. Hvis publisering kommer for høyt opp på listen over prioriterte aktiviteter, kan det gå ut over instituttenes hovedoppgave: problemløsning og innovasjon for og med kundene.
Det betyr ikke at slik publisering ikke er viktig. Den hjelper forskerne til å bygge internasjonale nettverk og gjør forskningsinstituttet til en mer attraktiv samarbeidspartner for andre forskningsinstitusjoner. Det å skrive slike papers bidrar også til læring. Men hvis slik publisering blir det eneste målet for instituttenes kvalitet, vil det gå ut over forskningens relevans.
Derfor er Forskningsrådets forslag om at kravet om vitenskapelig produksjon skal opp mot ett publikasjonspoeng per forskerårsverk problematisk. Det skriver riktignok at kravet må ses i sammenheng med at basisbevilgningen øker, men sannheten er at selv institutter som allerede får 15 prosent grunnbevilgning, sjelden når dette målet.
Her møter vi dessuten nok en gang brøk-problemet. Lykkes instituttet i å øke omsetningen ved å hjelpe bedrifter og institusjoner til å løse sentrale problemer, må de gjerne ansette flere forskere med fokus på kundenes behov. Dette kan føre til at antallet publikasjonspoeng per ansatt går ned. Forslaget kan med andre ord virke som et disinsensiv for økt samfunnskontakt.
Nei til små forskningsinstitutter
Forskningsrådet anbefaler videre at kravet til størrelse på forskningsinstitutter som får basisbevilgning, heves fra 20 til 40 FoU-årsverk.
Forskningsrådet forsvarer dette forslaget med at
«enkelte institutter som har få FoU-årsverk og som er relativt brede faglig sett (dvs. har aktivitet på flere ulike områder), har problemer med å tilfredsstille kravene for å motta basisbevilgning, samtidig som de også har utfordringer på inntektssiden. Forskningsrådet erfarer også at enkelte mindre institutter i blant mangler noe kompetanse innen det økonomisk-administrative.»
Det økonomisk-administrative argumentet for å slå sammen institutter til større enheter kan ha noe for seg, men frasen «i blant» i sitatet ovenfor viser også at mange små institutter klarer dette bra – alene eller i samarbeid med andre.
Frasen «enkelte institutter» viser også at flere av de små instituttene leverer gode faglige resultater.
Det har dannet seg en forestilling i norsk politikk og administrasjon om at større alltid er bedre, noe jo både dagens forskningsrådskonstruksjon og de nye store universitetene er eksempler på. Men det er faktisk ikke alltid slik at 1+1=3, spesielt ikke hvis kravet om sammenslåinger og vekst undergraver unike kulturer som i dag leverer gode resultater.
Forskning på forskning tyder da også på at forholdet mellom størrelsen på forskergrupper og kvaliteten på deres arbeid er et svært komplekst fenomen og at små grupper kan levere meget god forskning.
Den utfordringen som dette forslaget tar sitt utgangspunkt i, er sannsynligvis et resultat av særtrekk ved den norske instituttsektoren og da spesielt rollen til de regionale forskningsinstituttene. Disse er satt til å betjene egen region med lokal-kompetanse på en rekke områder, noe som gjør det vanskeligere for dem å leve opp til Forskningsrådets ideal. Det betyr ikke at aktivitetene deres ikke er viktige eller nyttige. Nå som de nye fylkene skal få et økt ansvar for forskning og innovasjon, er det grunn til å tro at deres lokalkunnskap kan bli enda viktigere.
Under enhver omstendighet er det ingen grunn til å straffe de små instituttene som gjør det bra, med et slikt krav. Rett skal være rett: Forskningsrådet understreker at kravet kan fravikes om instituttet har en innretning «slik at få FoU-årsverk ikke betyr at instituttet har problemer med å produsere vitenskap, eller hevde seg i konkurransen om oppdrags- og bidragsmidler.» Men hvis det er tilfellet, er det vanskelig å forstå hvorfor man trenger et krav om 40 ansatte.
Oppbygging av institutter og instituttgrupper
En av de mest sentrale motsetningene i norsk forsknings- og innovasjonspolitikk er konflikten mellom åpne konkurransearenaer og behovet for strategiske prioriteringer på områder der Norge mangler kunnskap og kompetanse. Dette er en uunngåelig motsetning som ingen simplistiske modeller eller organisasjonskart kan gjøre slutt på.
Så samtidig som Forskningsrådet fremmer forslag om felles retningslinjer og mål for både instituttsektoren og norsk forskning generelt, må det også komme med forslag om hvordan man kan korrigere for systemsvikt og sikre anvendt FoU på områder norsk nærings- og samfunnsliv har og vil få bruk for.
Den viktigste kilden til slike midler er Forskningsrådets strategiske og næringsrettede programmer. Dette er åpne konkurransearenaer der også UH-sektoren og næringslivet kan søke.
Men i dag setter man også av en viss prosentandel av basisbevilgningen til strategiske instituttsatsinger (SIS). Forskningsrådet mener imidlertid at dagens SIS-ordning gir liten ekstra verdi ut over det som man kan oppnå gjennom ordinær grunnbevilgning og at den derfor bør avvikles. I stedet vil de ha en strategisk ordning som brukes for å øke basisbevilgningen til et institutt eller en instituttgruppe.
SIS tildeles ofte av departementer med sterkt engasjement for egen sektor. Hvis Forskningsrådet skal få gjennomslag for dette forslaget, må de nok sikre departementene en like sterk innflytelse i den nye praksisen som i den gamle.
Mer av basisbevilgningen skal konkurranseutsettes
Forskningsrådet vil heve den konkurranseutsatte delen av basisbevilgningen til 20 prosent. I dag varierer den konkurranseutsatte delen sterkt, fra 2,5 prosent blant primærnæringsinstituttene og 10 prosent i de andre arenaene.
Forskningsrådet ønsker en ny vurdering av inndelingen i ulike fordelingsarenaer for institutter underlagt basisbevilgningsordningen. Dette henger blant annet sammen med at instituttsektoren er så mangfoldig, med ulike former for eierskap, organisering, marked og forvaltningsoppgaver.
Disse arenaene er for eksempel ikke i samsvar med departementenes sektoransvar. Arenainndelingen er ikke en rent faglig inndeling. Innenfor arenaene har instituttene ofte ulike markedsbetingelser. Den pågående omorganiseringen av instituttsektoren – slik som etableringen av forskningsgiganten NORCE – har også ført til at noen institusjoner deltar på flere arenaer. Dagens inndeling gir med andre ord ikke alltid like mye mening og sikrer heller ikke like konkurranseforhold.
Hvorfor en økning av den konkurranseutsatte delen til 20 prosent skal bidra til å løse disse utfordringene, går ikke helt klart frem av teksten. Tvert imot kommer Forskningsrådet med en rekke argumenter som tyder på at dette kan gjøre situasjonen vanskeligere.
Forskningsrådet kommer også med et annet forslag som kan gjøre situasjonen mer komplisert: Det foreslår at basisfinansieringsordningen skal utvides til å kunne inkludere forvaltningsinstitutter (institutter som har sentrale samfunnsoppdrag for staten) og andre institutter som ikke omfattes av ordningen.
Det å inkludere forvaltningsinstituttene vil ikke gjøre landskapet noe enklere å navigere i, noe som nok også er med på å forklare hvorfor rådet antyder at man kanskje trenger en egen arena for slike institutter.
Samarbeid og arbeidsdeling
Drøftingen i rapporten er tvetydig, men Forskningsrådet konkluderer faktisk med at man bør vurdere om noen virkemidler – og da spesielt Sentre for fremragende forskning (SFF) og Sentre for forskningsdrevet innovasjon (SFI) – kan utvikles slik at de «legger til rette for en tydeligere arbeidsdeling mellom forskningsinstituttene og universitetene og høgskolene».
Det er ikke klart hva dette egentlig betyr, ettersom teksten for øvrig kommer med argumenter som tilsier at man ikke bør gjøre SFI om til et instituttvirkemiddel eller SFF om til et universitetsvirkemiddel. Dette ville da også være merkelig, ettersom dagens praksis tilsier at både universiteter og høgskoler og institutter kan gjøre god bruk av begge.
Rapporten kommer ikke med forslag til nye tiltak som kunne være med på å styrke samspillet mellom UH-sektoren og instituttene.
Høringsfristen for rapporten til torsdag 28. november kl. 16.00.
Den 22. november arrangerer NIFU et åpent seminar om instituttpolitikken, der rapporten også vil diskuteres.
Forskningsrådets rapport kan lastes ned her.
Se også:
Forskningsinstituttenes basisbevilgning – oksygen eller opium?
Regjeringen øker basisbevilgningene til de teknisk-industrielle instituttene
Foto: Scanrail