Regjeringen har varslet en gjennomgang av det forskningspolitiske systemet i Norge. I denne artikkelen ser Christian Hambro, tidligere leder av Norges forskningsråd, på de oppgavene rådet har i dag og hvordan de kan ivaretas i fremtiden.
Christian Hambro, advokat, tidligere leder av Forskningsrådet
1. Forslag i uheldig rekkefølge
Tidligere i år sendte Kunnskapsdepartementet tre forslag til endringer i vedtektene til Norges forskningsråd på høring.
Det første var å oppheve ordningen med egne vedtekter for Forskningsrådet, fastsatt av Kongen i statsråd. Dernest skulle Forskningsrådets styre oppnevnes av Kunnskapsdepartementet, og ikke av Kongen i statsråd, slik som i dag. Videre vurderte departementet å opprettholde dagens ordning med et lite styre med 5 medlemmer, i motsetning til 11 medlemmer, slik vedtektene fastsetter nå.
Forslaget fikk til å begynne med liten oppmerksomhet. Forskningspolitikk tok fortjenstfullt opp problemstillingene i flere omganger, se nummer 1 for 2023. Det ble påpekt at saken reiste prinsipielle problemstillinger og at «Forskningsrådet er i ferd med å bli redusert til et direktorat».
I ettertid fremstår departementets forslag som noe umusikalske. Det skal legges fram en stortingsmelding om forskning i denne stortingsperioden, og denne skal blant annet ta for seg Forskningsrådets plass og rolle. Det hadde vært fornuftig å se på departementets forslag i en slik bredere sammenheng.
2. Forskningsrådets fremtidige plass og rolle fortjener en grundig vurdering
Forskning spiller en stor rolle i samfunnet, både med tanke på den nasjonale kompetanseutviklingen, innovasjon og grunnlaget for politikkutformingen. Det er derfor viktig at både politikerne, forskningsmiljøene og næringslivet har tillit til at offentlige forskningsmidler brukes på en god måte, og at forskningspolitikken er godt begrunnet.
Uten en slik tillit vil ikke politikere satse så mye på forskning som samfunnet er tjent med. Manglende tro på hvordan systemet fungerer vil også kunne føre til en uheldig endring i arbeidsdelingen mellom politikerne og forskningssamfunnet.
Utviklingen på føderalt nivå i USA illustrerer dette. Den politiske skepsisen til forskningens resultater og pengebruken er utbredt i USA. Det er tendenser til at politikerne vil detaljstyre hvilke forskningsprosjekter som skal få offentlig støtte, og at støtte bare skal gis til forskning som tjener amerikanske interesser.
Heldigvis er tilliten til forskningssystemet stor i Norge. Politikerne skjønner også at forskningens resultater i stor grad er et internasjonalt felleseie. Forfatteren Anton Chekhov skal ha bemerket at det ikke finnes noen nasjonal vitenskap, på samme måte som det ikke finnes en nasjonal multiplikasjonstabell.
Forskningsrådsfunksjonen ivaretas på forskjellig måte fra land til land. Norges forskningsråd er nå 30 år gammelt, uten at ordningen med ett samlet forskningsråd, som er en unik løsning i verden, er vesentlig endret. Det er fornuftig å vurdere hvordan organiseringen bør være for å møte fremtidens utfordringer.
Foto Rune Holm Schulstad NTB.
3. Det gjelder å stille de riktige spørsmålene
Grunnlaget for eventuelle endringer av Forskningsrådet og dets funksjon bør selvsagt være en helhetlig og grundig analyse av hvordan forskningsrådsfunksjonen fungerer i dag. I denne artikkelen blir ikke løsninger på den fremtidige organiseringen lansert. Før ulike organisasjonsmodeller blir vurdert, er det nødvendig å avklare hva som er den faktiske situasjonen i dag, og hva som skal være målsettingen fremover.
Utgangpunktet for en analyse kunne være dagens vedtekter for Forskningsrådet, gjengitt nedenfor.
§ 2. Hovedoppgaver
Forskningsrådet skal ifølge vedtektene
a) ivareta grunnleggende forskning, arbeide for utvikling av fag og disipliner og for flerfaglighet i forskning
b) støtte forskning som bidrar til samfunnsdebatt, utviklingen av demokratiet og grunnlaget for politikkutformingen
c) arbeide for å fremme innovasjon i næringsliv og offentlig sektor i hele landet
d) arbeide for sammenheng mellom grunnleggende og anvendt forskning og innovasjon
e) ha et nasjonalt ansvar for forskningsformidling og bidra til at resultater fra forskning blir tatt i bruk
f) arbeide for å fremme internasjonalt forskningssamarbeid
g) bidra til kvalitet i norsk forskning
h) bidra til samarbeid og helhet i det offentlige virkemiddelapparatet
i) bidra til god arbeidsdeling og samarbeid i det forskningsutførende nivået og ha et strategisk ansvar for instituttsektoren
j) sørge for evaluering av norsk forskning
k) gi myndighetene råd som grunnlag for utforming av forskningspolitikken.
Spørsmålet er om alle disse oppgavene bør videreføres, og eventuelt av hvem. Videre må det vurderes om oppgavene løses på en god måte i dag med tanke på effektivitet, kvalitet og legitimitet, eller om det er behov for endringer av organisasjon eller prosesser. Mulige endringer bør bygge på en analyse av hvilke virkninger de sannsynligvis vil ha, og om de kan medføre fare for uønskete sideeffekter. Disse påpekningene er ikke originale på noen måte, men verdt å ha med seg for å sikre at eventuelle endringer virkelig er godt begrunnet.
Det er åpenbart at en del offentlige forskningsmidler skal tildeles etter konkurranse. Søknadsbehandlingen må håndteres av et kompetent og uavhengig organ. Et sentralt spørsmål er hvorvidt det også bør være et uavhengig organ som kan gi regjering og Storting råd i forskningspolitiske spørsmål. Hvis svaret på dette spørsmålet er ja, blir det neste spørsmålet hvordan organet skal sikres nødvendig kompetanse og hvordan det bør innrettes med tanke på åpenhet og legitimitet.
I diskusjonen om mulige forbedringer er det et poeng å unngå bruken av ladete ord og uttrykk. I artikkelen nevnt ovenfor skriver for eksempel Forskningspolitikk at «Forskningsrådet er i ferd med å bli redusert til et direktorat». I en kort presentasjon av en problemstilling kan slik ordbruk passere. Sakens realitet er selvsagt ikke hvilken betegnelse en offentlig institusjon har, men hvilke oppgaver den skal utføre, hvordan den skal styres og hvilke frihetsgrader den har, noe som kan bli tilslørt ved ladet begrepsbruk.
4. Forskningsrådet og forvaltningspolitikk generelt
Forskningsrådets fremtidige plass og rolle må tilpasses de oppgavene det er tale om å løse. Organiseringen av statlig virksomhet, og ikke minst arbeidsfordelingen mellom departementene og underliggende etater, viser stor variasjonsbredde. Det er likevel noen generelle forvaltningspolitiske problemstillinger det kan være et poeng å ha med seg når fremtidens forskningsråd skal diskuteres. Hvordan bør statsforvaltningen være organisert, og hvordan bør den arbeide, for å ivareta demokratiske hensyn, åpenhet, kvalitet og tilliten til politiske beslutninger?
Det er uten tvil til syvende og sist regjeringen og Stortinget som skal stå for politikkutformingen og ha siste ord i forvaltningen. For tilliten til vedtakene er det imidlertid viktig at de blir fattet på et solid faglig grunnlag og ikke er utslag av tilfeldig politisk synsing.
Faglig sterke statsorganer utenfor departementene kan være avgjørende for kvaliteten på de politiske beslutningene. De siste årenes erfaring med Trump-administrasjonen belyser dette.
Under Trumps presidentperiode ble over 100 miljøregler reversert og administrasjonen i det føderale miljødirektoratet (EPA) i USA vesentlig redusert. Nedbyggingen av administrasjonen har ført til en svekkelse av evnen til å håndheve den gjeldende lovgivningen. Den faglige utarmingen har også ført til at særinteresser har lettere for å vinne fram i politikken enn tidligere, fordi de ikke møter den samme faglige motstanden fra EPA som før.
Nye kostråd i Norge er et ferskt eksempel på motsetning mellom fag og særinteresser. Helsedirektoratet vil trolig om kort tid anbefale redusert inntak av rødt kjøtt. Dette liker ikke landbruksministeren og hun har, uberettiget, sådd tvil om Helsedirektoratets faglige grunnlag for anbefalingen.
Det er forhåpentlig ingen uenighet om at vi ønsker et faglig sterkt Helsedirektorat som gir godt begrunnete råd uavhengig av hva som er populært politisk, og det faglige grunnlaget for rådene bør selvsagt ikke styres av Landbruksdepartementet.
Når Forskningsrådets fremtidige plass og rolle skal utformes, vil et viktig spørsmål være hvordan staten skal sikre et åpent og godt faglig grunnlag for utformingen av forskningspolitikken.
Historien viser at sterke fagetater ikke bare er et gode, men også kan medføre problemer. Profesjoner forfølger ofte sine egne målsettinger og verdier som ikke nødvendigvis samsvarer med politiske verdier og holdninger ellers i samfunnet.
I ettertid vil mange være enige i at for eksempel Helsedirektoratet under Karl Evangs ledelse ble for mye en stat i staten, for sterkt dominert av én enkeltperson og av leger. På 1970- og 80-tallet oppfattet også mange miljøvernere Norges vassdrags- og energivesen som et demokratisk problem. Et faglig meget sterkt NVE og utbyggingsinteressene feide over miljøhensyn.
Selv om siste ord i politikkutformingen og forvaltningen tilkommer regjering og Storting, betyr ikke det at de skal avgjøre alle spørsmål. Mange typiske fagspørsmål er delegert til institusjoner utenfor departementene og skal avgjøres av fagfolk.
På forskningens område er arbeidsdelingen mellom fag og politikk et sentralt tema. Universitets- og høyskolesektoren har for eksempel en lovfestet faglig selvstendighet. Det er også bestemt at departementene ikke skal påvirke gjennomføringen av oppdragsforskning som de finansierer. Selv om det er bred enighet om dette, kan det skje at rolleforståelsen noen ganger glipper.
Daværende fiskeriminister Per Sandberg uttalte seg i 2016 for eksempel på en måte som ble oppfattet dithen at han bare ville ha forskningsresultater fra Havforskningsinstituttet som støttet opp om havbruksnæringen. Uttalelsen til Sandberg førte til sterke reaksjoner. Det offentlige skal selvsagt ikke bestille bestemte forskningsresultater. Dette ville svekke forskningens troverdighet, til skade for samfunnet og til skade for kvaliteten på de politiske beslutningene.
Forskningsrådets frihetsgrader i fremtiden kan fortjene en nærmere diskusjon. I dag er det fagfolk i Forskningsrådet som avgjør hvilke prosjekter som når opp i konkurransen. At dette skal fortsette, er neppe kontroversielt. Et vanskeligere spørsmål er hvilke budsjettmessige frihetsgrader Forskningsrådet bør ha.
Større eller mindre myndighet til Forskningsrådet når det gjelder bruken av bevilgede midler, må vurderes ut fra hvilket behov det er for politisk styring og hva som gir den beste ressursbruken.
Større fullmakter er ikke noe Forskningsrådet kan vedta, men noe det eventuelt kan arbeide for. Dette forutsetter at Forskningsrådet opptrer partipolitisk nøytralt og lojalt følger politiske vedtak truffet av departementet eller Stortinget. Forskningsrådet skal heller ikke bringe sin statsråd i forlegenhet, men skal holde den faglige fanen høyt. Det er ikke alltid like enkelt å balansere disse hensynene mot hverandre.
Et betimelig spørsmål i denne forbindelse er om statens fagetater er for forsiktige i dag, og nærmest engstelige for å komme med uttalelser som politikerne ikke liker. Hva mente for eksempel Forskningsdepartementet da det i 2021 uttalte at «Siden Forskningsrådet er en etat under regjeringen, er det viktig at rådet ikke opptrer som en politisk aktør»? Var dette egentlig en irettesettelse, eller et signal om at Forskningsrådet måtte holde seg mer på teppet i spørsmål av politisk interesse? Hvordan skulle da Forskningsrådet oppfylle sin rolle som forskningspolitisk rådgiver?
Uklarhet om institusjonenes roller tilsier at Forskningsrådet og departementene utvikler gode tradisjoner for hvordan kommunikasjonen skal foregå, slik at det blir et fruktbart samspill mellom politikk og fag. Problemstillingen er viktig med tanke på kvaliteten på de forskningspolitiske beslutningene, og for åpenhet rundt forskningspolitikken.
5. Forskningsrådet og de nasjonale utfordringene og ambisjonene for forskningspolitikken
Som nevnt er en gjennomgang av forskningsrådsfunksjonen på sin plass nå. Hva slags forskningsråd landet trenger i fremtiden, må imidlertid tilpasses forskningspolitikken på et høyere nivå. To hovedutfordringer peker seg ut: Hvordan få større samfunnsutbytte av FoU-innsatsen og hvordan øke næringslivets FoU fra dagens 1 prosent av brutto nasjonalprodukt til 2 prosent?
Dette er blant problemstillingene som er presentert i regjeringens Langtidsplan for forskning og høyere utdanning i 2022.
I dag gjelder sektorprinsippet på FoU-området. Hvert departement har ansvaret for FoU på sitt område og må vurdere FoU-innsatsen opp mot andre virkemidler det rår over i sektoren. Det positive ved dette er et bredt FoU-engasjement på tvers av sektorene. Samtidig fører organiseringen til at FoU-politikken samlet sett kan bli fragmentert, og til at samfunnets avkastning av FoU-innsatsen blir mindre enn den kunne ha vært.
Et sentralt spørsmål er i hvilken grad fragmentering er en reell problemstilling, og hva som eventuelt kan gjøres med dette. Dette er en problemstilling som også OECD har tatt opp med norske myndigheter.
Det er for øvrig et poeng å ta med seg at behovet for samordning, og måten den bør skje på, vil variere fra område til område, og at for mye samordning kan føre til et uheldig stivt forskningssystem.
Behovet for helhetlig tenkning og koordinering på FoU-området illustreres godt i en rapport Forskningsrådet nylig har publisert («Privat finansiering av forskning, utvikling og forskningsbasert innovasjon i Norge»), skrevet av Oslo Economics og NIFU.
Problemstillingen er hva som kan gjøres for å få næringslivet til å satse mer på FoU. En rekke forslag blir presentert. Det er åpenbart at det ikke finnes én måte å løse utfordringen på. Mange virkemidler må brukes samtidig, på tvers av departementsgrensene og over lang tid. Dette arbeidet må ledes av noen og forankres i berørte institusjoner.
Norge ligger nær verdenstoppen når det gjelder offentlige bevilgninger til FoU som andel av brutto nasjonalprodukt. I det store og det hele fungerer forskningssystemet godt. Det er bred oppslutning om forskningspolitikken. Norge er et oversiktlig land preget av tillit. Forutsetningene for å løfte Norge betydelig som forskningsnasjon er derfor gode. Det er behov for å utvikle de nasjonale ambisjonene, og det er behov for nytenkning når det gjelder tiltak. Fremtidens Norges forskningsråd vil mest sannsynlig være en viktig aktør i denne sammenhengen, men hvilken rolle og hvilke oppgaver det skal ha, må tilpasses utfordringene.