De samlede forskningsbevilgningene øker, men kuttene kommer der det merkes best.
EGIL KALLERUD, spesialrådgiver NIFU (pensjonist)
BO SARPEBAKKEN, seniorrådgiver, SSB
ESPEN SOLBERG, forskningsleder, NIFU
Se også: Sentrale punkter i forskningsstatsbudsjettet for 2024
Regjeringens statsbudsjett får alltid blandet mottagelse. Det gjelder også den delen som går til forskning og utvikling. Mens regjeringen hevder å ha lagt fram et forskningsbudsjett for vekst og tillit, reagerer forskningsmiljøene med skuffelse og bekymring.
Disse motsatte virkelighetsoppfatningene handler ikke bare om spill og posisjonering. Forskningsbudsjettet er nemlig et innfløkt system av bevilgninger som øker, videreføres og kuttes. NIFUs årlige statsbudsjettanalyse gir en samlet oversikt over hva budsjettet betyr for forskning og utvikling. [1] Her peker vi på noen av hovedtrekkene.
Fra utflating til vekst
På overordnet nivå gir budsjettforslaget ny vekst i de samlede forskningsbevilgningene, omtrent på nivå med årene 2005–2017, hvor det var relativt jevn, høy vekst i forskningsbevilgningene. Denne lange vekstperioden ble avløst av tre år med utflating og to år med realnedgang på to prosent.
Budsjettet for 2024 gir en realvekst på mer enn 5 prosent sammenliknet med saldert budsjett for 2023. FoU-bevilgningenes andel av statsbudsjettet peker også noe oppover, spesielt hvis vi ser bort fra budsjettets ekstraordinære utgifter til strømstøtte og krigen i Ukraina.
statsbudsjett for 2024. Løpende og faste 2015-priser i milliarder kroner (venstre akse) og
som prosentandel av BNP og totale bevilgninger over statsbudsjettet (høyre akse).
Kilde: NIFU, Prop. 1 S (2023–2024).
Bygg og EU-kontingent driver det meste av veksten
Det meste av veksten er knyttet til to faktorer: For det første blir kontingenten for deltakelse i EUs rammeprogrammer 1,3 mrd. kroner høyere enn i 2023, delvis på grunn av svak kronekurs. For det andre øker utgiftene til bygg i universitets- og høgskolesektoren, hvor forskningsandelen utgjør 900 mill. kroner.
Begge deler er viktige investeringer for norsk forskning, men de er knyttet til inngåtte avtaler og igangsatte prosjekter, og er i liten grad uttrykk for forskningspolitiske prioriteringer for det kommende året. Siden mange forskningsbevilgninger er knyttet til andre forhold enn forskning, har NIFU utviklet en dekomponering, hvor bevilgningene er brutt ned på sju ulike bevilgningstyper. [2]
Figur 2 nedenfor viser at sammensetningen av forskningsbudsjettet har endret seg mye over tid.
beregning av forslag til statsbudsjett 2024, etter ulike bevilgningskategorier. Mill. kroner,
faste 2015-priser. Kilde: NIFU/Statistisk sentralbyrå
Kutt som merkes
Spesielt er det verdt å merke seg en nedadgående trend for «rene forskningsbevilgninger » (kategori A + B i figur 2). Dette er poster over statsbudsjettet som eksplisitt og eksklusivt er øremerket forskning. Det gjelder blant annet øremerkede forskningsmidler til helseforetakene, Regionale forskningsfond (kategori B) og ikke minst de faglige bevilgningene gjennom Forskningsrådet (kategori A). Sistnevnte inkluderer også grunnfinansieringen til forskningsinstituttene.
Den grå kurven (A) i figuren viser at realvekst i Forskningsrådets faglige bevilgninger i perioden 2013–2018 ble avløst av fem år med betydelig realnedgang. I 2023 var rådets disponible bevilgninger tilbake på omtrent samme realnivå som i 2015 og 13 prosent lavere enn i 2018.
Med regjeringens budsjettforslag får Forskningsrådets faglige bevilgninger en liten realvekst i 2024. Men deler av veksten skyldes at Regionale forskningsfond foreslås avviklet og midlene innlemmet i Forskningsrådets portefølje. Korrigert for omdisponeringen får rådet en realnedgang på 0,8 prosent sammenliknet med saldert budsjett 2023 og 2,7 prosent sammenliknet med revidert nasjonalbudsjett 2023 (RNB 2023).
Siden 2019 har Forskningsrådets andel av de samlede forskningsbevilgningene gått ned fra 26 til 22 prosent. Det betyr at regjeringens budsjettforslag fortsetter trenden med nedgang i de bevilgningene som gjerne er viktigst for å gjennomføre forskningspolitiske prioriteringer.
Satsinger gjennom omprioriteringer
Utviklingen medfører også at nye satsinger hovedsakelig må finansieres med omprioriteringer. I 2024 gjelder det budsjettets to sentrale satsinger på henholdsvis digitalisering/ kunstig intelligens og forskning knyttet til behov i kommunale helse- og omsorgstjenester.
Satsingen på kunstig intelligens, den såkalte «KI-milliarden», skal tilgodeses med i alt minst 1 mrd. kroner over en femårsperiode over Kunnskapsdepartementets (KD) bevilgning til Forskningsrådet. Satsingen starter allerede i 2023, ved at regjeringen har øremerket 84 mill. kroner av tilleggsbevilgningen som rådet fikk i ekstraordinær prisvekstkompensasjon i RNB 2023.
Dermed omprioriteres priskompensasjonen til nye satsinger, mens øvrige formål ikke får del i prisjusteringen. Det kan høres teknisk ut, men det er grep som vil merkes i utlysningene fra Forskningsrådet. Vi ser også at KDs bevilgning til «langsiktig, grunnleggende forskning» (post 52) blir nominelt 25 mill. kroner lavere i 2024 enn i RNB 2023. Det betyr at posten får en realnedgang på rundt 6 prosent.
Den andre tydelige forskningssatsingen i 2024 er knyttet til behov i kommunale helse- og omsorgstjenester. Den finansieres i sin helhet ved at de regionale forskningsfondene foreslås avviklet.
Mindre budsjettrom for forskningspolitiske satsinger
Generelt ser vi altså reduksjon i de deler av budsjettet som først og fremst er disponible for forskningspolitiske satsinger, mens det er økning i bundne bevilgninger og bevilgninger som i liten grad kan endres på forskningspolitisk grunnlag.
Budsjettet for 2024 varsler framtidige satsinger i form av tre såkalte samfunnsoppdrag (inkludering av barn og unge; bærekraftig fôr; sirkulær økonomi). Hvis det forskningspolitiske handlingsrommet reduseres ytterligere, kan det bli store utfordringer forbundet med å finansiere disse og eventuelt andre nye satsinger i tilfredsstillende omfang.
Direktebevilgninger til FoU-institusjoner flater ut Forskningsbudsjettets øvrige bevilgningstyper (C, F, G) har det til felles at de er bevilgninger til institusjoner og formål der midler til FoU inngår i deres samlede bevilgning uten at forskningsdelen er nærmere spesifisert eller øremerket. For slike poster vil de politiske prioriteringene som veier tyngst, være knyttet til postens hovedformål eller institusjonens hovedoppgaver (utdanning, helse, forvaltning/regulering, samferdsel etc.).
For noen institusjoner er FoU en kjerneaktivitet og har et betydelig omfang, men er likevel underordnet institusjonens hovedoppgave i budsjettpolitisk sammenheng (C). Universiteter og høgskoler er den klart største institusjonstypen i denne kategorien. I tillegg kommer en del forvaltningsinstitutter med mye FoU-virksomhet (Havforskningsinstituttet, Folkehelseinstituttet m.fl.)
Som figur 2 viser, står slike direkte institusjonsbevilgninger (kategori C) for den største andelen av det samlede forskningsbudsjettet gjennom den siste tiårsperioden. Det var høy og jevn vekst i disse bevilgningene til og med 2021, mens det har vært stagnasjon og til dels nedgang i årene etterpå.
I 2024 øker rammefinansieringen til universiteter og høgskoler, men sammenliknet med RNB 2023 får den samlede bevilgningen en realnedgang på 0,7 prosent. Også på dette området er flere tilskuddsordninger foreslått avviklet og innlemmet i institusjonenes samlede rammefinansiering. Korrigert for dette får universiteter og høgskoler en realnedgang på 1,5 prosent fra RNB 2023. Dermed får universitetene og høgskolene mindre ressurser og handlingsrom til å følge opp forskningspolitiske prioriteringer.
Tid for tøffe tak
Tiden da nye prioriteringer og satsinger ble finansiert med vekst, synes altså å være forbi. Det burde egentlig ikke komme som en overraskelse, gitt signalene i langtidsplanen og de mange uttalelsene om ekstraordinære utgifter og krisehåndtering som skal få plass i framtidige budsjetter.
Spørsmålet er hvordan omprioriteringene skal skje, og på hvilket grunnlag. Langtidsplanen gir få holdepunkter for hva som skal prioriteres ned. I tillegg vris forskningsbevilgningene sakte, men sikkert bort fra de postene som er best egnet til å prioritere. Enten må denne trenden snus, eller så må mer av politikken gjennomføres gjennom bevilgninger hvor forskning til nå har vært et underordnet formål.
Se også: Sentrale punkter i forskningsstatsbudsjettet for 2024
Noter
- Se NIFU Innsikt 2023:9 Statsbudsjettet 2024. Forskning og høyere utdanning i budsjettproposisjonen for 2024. https://hdl.handle.net/11250/3104602
- Se NIFU Arbeidsnotat 2022:10 Forskningspolitikken i forskningsbudsjettet. En dekomponering av statsbudsjettets bevilgninger til forskning og utviklingsarbeid i nye bevilgningskategorier. https://hdl.handle.net/11250/3030568
Foto: Maksym Kapliuk