Forskningspolitikk
Høyere utdanning

Høgare utdanning: Regjeringa sitt styringsproblem. Og vårt.

Oddgeir Osland

Regjeringa ønskjer å styre høgare utdanning for å møte det aukande behovet for arbeidskraft i viktige yrkes- og profesjonsutdanningar: fagutdanningar, ingeniør- og IKT-utdanningar, helse- og sosialutdanningar og lærarutdanningar. Og bakteppet er ei demografisk utvikling som ikkje er lett å handtere: Medan andelen eldre veks, minkar andelen yngre som skal inn i utdanning og yrkesliv.

Av Oddgeir Osland, Fakultet for samfunnsvitskap, OsloMet

Bakgrunnen

Lat oss så samanstille denne målsetjinga med særtrekk og utviklingstrekk innafor høgare utdanning:

  • Søknaden til høgare utdanning er bestemt av preferansane til søkjarane, som har finansieringa si frå Statens lånekasse og som, dersom dimensjoneringa og karakternivået er tilstrekkeleg, forfølgjer sine utdanningsinteresser.
  • Norge har i mange år hatt tilnærma full sysselsetjing. Det vil seie at dei fleste får jobb etter studiet, sjølv om det tek litt lengre tid for dei som ikkje har yrkesretta utdanning. Det er dermed ikkje svært sterke insentiv for å søkje «trygge» jobbar som det heilt klart er stort behov for i framtida.
  • Studentane sine studiestrategiar (tid brukt på studiar, om ein ser studiet som sin hovudinteresse eller primært søkjer formelle eksamenspapir med minste nødvendige innsats) varierer mykje, dels mellom studentane og dels mellom studiar (jf. t.d. tidsbruksundersøkingar der vi finn juss og lærarutdanning på ytterpunkta i tidsbruk).Inntektsbehovet til mange studentar er ofte større enn lån og stipend frå lånekassa, slik at mange har arbeid ved sidan av studiet. Dette er ei viktig forklaring på låg gjennomstrøyming på mange studiar, medan det er utdanningsinstitusjonane som må svare overfor styresmaktene på låg gjennomstrøyming og høgt fråfall.
  • Demografiske endringar/reduserte studenttal slår kraftigast ut i reduserte søkjartal i distrikta, og vekkjer mest bekymring på utdanningar der det er store behov i arbeidsmarknaden, og som treffer grunnleggande samfunnsbehov, som lærar- og sjukepleiarutdanningane. Mange i sektoren er urolege over at grunnkompetansen til dei som kjem ut frå vidaregåande, ser ut til å vere svekka over tid, ikkje minst i basisfag som norsk. Dette er delvis omstridd, men det som det er grunnleggjande semje om, er problemet med fråfall i og forut for vidaregåande skule.
  • Høgare utdanningsinstitusjonar er finansiert gjennom ei (historisk etablert) grunnløyving (kor mykje hadde utdanningsinstitusjon x i grunnløyving ved innføring av nytt inntektssystem i 2002), og resultatbaserte inntekter som kjem av studieproduksjon og forskingsproduksjon, der førstnemnde har desidert størst betydning for institusjonane.

    Grunnløyvinga kan auka gjennom tildeling av nye studieplassar (men det skjer sjeldan), og kutta i grunnløyving kan til dømes kome gjennom ulike «effektiviserings»- eller omprioriteringstiltak, (det skjer heile tida; ABE-kutta i førre regjering og det som heiter inndekning til satsingar (Nesna og slikt) hjå sitjande regjering).  Resultatbaserte inntekter aukar når fleire tek eksamen i emne og program, og vice versa når dei går ned, medan resultatbaserte inntekter frå forsking har vore eit nullsum-spel i det gamle systemet; ein konkurrerer om ein lukka pott.No vert finansieringssystemet forenkla, og dei resultatbaserte inntektene vil basere seg på indikatorar for gjennomførte studiepoeng og fullføring av studieprogram og avlagte doktorgradar, medan forskingsindikatoren vert fasa ut.

  • Dei fleste høgare utdanningsinstitusjonane er statlege institusjonar, der det er svært liten tradisjon for å tilpasse arbeidsstokken til redusert utdanningsbehov gjennom permisjonar eller oppseiingar. I den grad ein gjer tilpassingar, er det i form av sluttpakkar og naturleg avgang.Det ser vi også no: Institusjonane kuttar årsverk framover gjennom naturleg avgang og tek elles budsjettkutt gjennom å endre arbeidsvilkåra til dei tilsette (jf. til dømes forslag om redusert forskingstid til dømes på UiS ). Eller dei retter krav til styresmaktene for å få kompensert for reduserte opptak, slik at dei unngår budsjettreduksjon (jf. krava frå rektorane i VINST-alliansen).
  • Over lengre tid har vi hatt ei utvikling der tradisjonelle høgskuleutdanningsinstitusjonar er blitt likare dei tradisjonelle universiteta, gjennom etablering av master- og ph.d.-løp og større vekt på forskingskompetanse i staben. Utviklinga har omfatta heile spekteret av yrkesretta høgskuleutdanningar: Helse- og sosialutdanningar, lærarutdanningar, ingeniørutdanningar, økonomisk-administrative fag, journalistikk og bibliotekfag.Dette har vore grunngjeve med at utdannings- og forskingsoppdraget tilseier ein heilt annan kompetanse enn for 30–40 år sidan, men utviklinga har hatt ei viss motbør frå to hald: Dei som ser dette som akademisk jåleri og nedvurdering av praktisk arbeid (typisk ein del venstresidemiljø og ein generasjon innafor utdanningane sjølve), og dei som ser dette som kvasi-akademisering til skilnad frå det verkelege akademia som vi finn på slike stadar som UiO og UiB (gjerne også representert av personar med tilknyting til slike stadar). Kritikken til trass har utviklinga hatt brei tverrpolitisk støtte og støtte frå sentrale fagmiljø.
  • Parallelt med denne utviklinga har sektoren vore prega av fusjonar og auka harmonisering av lov- og regelverk. Denne harmoniseringa til trass, er det store interne skilnader mellom institusjonane i sektoren, både når det gjeld forskingstid og -profil, type utdanningar og grunnløyving. Til dels går slike skilnader også innanfor dei ulike institusjonane. Eventuelle interesse- og prioriteringskonfliktar som følgjer av denne variasjonen, har så langt ikkje vore sett på spissen, mykje fordi sektoren som heilskap har hatt ein sterk inntekts- og aktivitetsvekst gjennom det meste av 2000-talet.
  • No er situasjonen vesentleg endra: Vi står framfor ei økonomisk nedprioritering av høgare utdanning samanlikna med mange andre samfunnssektorar, og budsjettkutta framover vert ytterlegare skjerpa av reduserte studenttal og dermed studieproduksjon, som er hovudinntektskjelda til dei fleste institusjonane.
  • Dette skjer på Senterpartiet og Arbeidarpartiet si vakt. Deira utdanningspolitiske syn får dermed stor betydning. Desse partia har, og kjenner nok også på, det same heilskapsansvaret for høgare utdanning som ei kvar regjering har, og på dei fleste område ser vi då også kontinuitet og brei semja om høgare utdanningspolitikk. Det sterkaste særpreget ved denne regjeringa er at dei har gjort parolen om eit godt utdanningstilbod for heile landet til eit spørsmål om politisk styring for å oppretthalde eksisterande campustilbod der desse historisk sett har vore lokaliserte.

Regjeringa sin politikk

Korleis skal vi sjå på regjeringa sin politikk for meir målretta styring av utdanningsressursane dit velferds- og arbeidsmarknadsbehova er størst,  i lys av utviklingstrekka ovanfor?

Vi kan konstatere at det er mange særtrekk ved dagens system som regjeringa vel å ikkje problematisere eller gjere noko med – sjølv om vi kan anta at det ville hatt effekt.

Regjeringa styrer primært gjennom å gjere finansieringssystemet meir gira inn mot studiepoengproduksjonen, og relativ svekking av utteljinga på masternivå. Og dei overlet stort sett dimensjoneringa av utdanningskapasiteten til institusjonane sjølve. Der vil den økonomisk-rasjonelle tilpassinga vere å følgje studentetterspørsel heller enn samfunnsbehov og -ansvar, så får vi tru at dei fleste av oss med ansvar ser lenger enn det.

Så langt kan vi observere to tendensar i institusjonane si tilnærming til reduserte og endra rammer: Endra dimensjonering (jf. arbeidet som no pågår på NTNU) og endra arbeidsvilkår (jf. diskusjonar om forskingstida på UiS).

Styringsproblem

Samstundes står regjeringa ovanfor eit styringsproblem som er spesielt vrient for Senterpartiet:   Marknadsstyringa av sektoren, der institusjonane konkurrerer om studentar og tener på studentproduksjon, inneber at det særleg er distriktsinstitusjonar som taper i studentrekruttering, som vil tape mest i resultatbaserte inntekter framover.

Svaret frå slike institusjonar er krav om økonomisk kompensasjon for denne nedgangen, ofte knytt til fleircampus-argumentet, det vil seie at ein skal auke grunnløyvingane. Statsråden og regjeringa sitt dilemma er då som følgjer:

Senterpartiet sitt veljargrunnlag er ikkje så stort i sektoren, det det handlar om – snevert partitaktisk sett – er å levere økonomiske bidrag til distrikta,  i dette tilfelle institusjonane i distrikta. Så må det, i vårt system, helst skje på ein transparent og regelbasert måte.

På den andre sida vil vesentlege overføringar til distrikta medføre kutt i grunnløyvingsoverføringar til institusjonar som kan levere massivt på målet om utdanning av sentrale teknologi-, helse-, velferds- og utdanningsyrke. Dersom dei då presser grunnløyvinga for langt ned overfor slike institusjonar, kan det truge leveransane for slike utdanningar.

Profesjonsmeldinga

Profesjonsmeldinga (Meld.St.19 2023–2024 Profesjonsnære utdanninger over hele landet) viser regjeringa sin strategi ut av uføret: Å endre forventningane og krava til slike yrkesretta utdanningar, slik at det let seg gjere å levere kandidatar til lågare kostnad. Her er ikkje minst forskingstid og masterløp kostnadsfaktorar ein kan ta ned, med grunngjeving i at «akademiseringa» har gått for langt.

Merksemda er – så langt? – spesielt retta mot  lærar- og sjukepleiarutdanningane, der rekrutteringsutfordringane til  utdanningane er store.  Her står også nokre utdanningsinstitusjonar for eit race to the bottom: seinka karakterkrav for å kunne ta opp fleire.

For dei som veit litt om kor lite det er mogleg for folk å kunne om dei kjem ut frå vidaregåande med eit karaktersnitt under 3 i våre dagar, verkar dette som eit svært risikoprega løp på litt lengre sikt. Og det er ikkje eigna til å overraske at seinka karakterkrav harmonerer godt med auka skepsis til å skrive masteroppgåver.

Akademisering

Eg skal ikkje her gå inn på kritikken av «akademisering» av desse utdanningane. I meldinga vert dette stort sett grunngjeve med «inntrykk» og innspel frå studentar og arbeidsliv. Slik sett er den jo «erfaringsbasert», som er det store honnørordet i meldinga.

Men for sjukepleiarutdanninga, som har 50 prosent praksis i løpet av den treårige utdanninga,  er det vanskeleg å ta dette seriøst. Og at det er for mykje akademisk tenking i lærarutdanninga er rett og slett vanskeleg å begripe.

Når det gjeld rekrutteringa til lærarutdanning og læraryrket, er det vanskeleg å sjå andre farbare vegar enn å utvide rekrutteringsbasen inn i utdanningane, kombinert med fleire innstegsportar til formell lærarkompetanse i og etter avslutta studium, for dei som ikkje søkte eller tok lærarutdanning i utgangspunktet.

Rekrutteringsutfordringane til mange sentrale velferdsyrker er landsomfemnande, samstundes som vi må anerkjenne at dei kan ha ein spesiell karakter i ein del distriktskommunar. Men å la distriktsomsyna vere tonegjevande for svekka kvalitetskrav i høgare utdanning, er noko heilt anna.

Svekka formalkrav

Regjeringa med tilhøyrande støtteparti gjer truleg lurt i å tenke lenger enn på kortsiktig vinst i støtte til distriktsutdanningane, gjennom svekka formalkrav til utdanningar og fagmiljø  i kombinasjon med sterk omprioritering av ressursar til slike institusjonar.

Går dei for langt i den retning, kan det fort kome motreaksjonar, ikkje minst dersom vi igjen får ei regjering med sterkare byforankring. Og det kan auke spenningane innafor det (sett frå overflata) harmoniserte høgare utdanningssystemet.

Det er slett ikkje gitt at spenningane vil følgje det tradisjonelle todelte universitets- og høgskulesystemet, slik det såg ut før harmoniseringsprosessar og fusjonar. Det utdanningsreformprogrammet som har ført til eit eigenarta, forskingsbasert og yrkesretta utdanningssystem slik vi finn det mellom anna på OsloMet, har sterk støtte.  Her, og mange andre stadar,  vil det vere sterke krefter i fagstaben, leiinga, blant studentar og i omgjevnadane,  som vil forsvare forskingsprofilen  og -nivået som gradvis har vorte utvikla dei siste tiåra.

Derimot ser vi allereie no sterkare interessekonfliktar mellom sentrum og periferi,  ei konflikt som går mellom, men også innafor mange utdanningsinstinstitusjonar. Då trengs det godt politisk handverk for å unngå at denne konflikten ikkje eskalerer. Å la rekrutteringsbehova til institusjonar og campus i distrikta senke  standarden for høgare utdanning, er neppe eit bidrag i så måte.

Foto: av Oddgeir Osland Sonja Balci / OsloMet)

Related Posts