Som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter er Norges forskningsråd en nettobudsjettert virksomhet med adgang til å overføre ubrukte midler fra ett budsjettår til påfølgende år. Det blir det nå slutt på, når rådet fra 2025 blir omgjort til et ordinært bruttobudsjettert forvaltningsorgan. Regjeringens budsjettforslag beskriver de budsjetttekniske sidene ved omleggingen, men etterlater ubesvarte spørsmål om de praktiske, systemiske og prinsipielle konsekvensene.
Av Egil Kallerud, pensjonist, NIFU og Espen Solberg, forskningsleder, NIFU
Omleggingen av rådets budsjettsystem til bruttobudsjettering er siste etappe i oppryddingen i rådets kritiske «økonomisituasjon» som startet da Ola Borten Moe i mai 2022 avsatte rådets ordinære styre. Det kom da for en dag at rådet befant seg i et økonomisk uføre som følge av dårlig håndtering av problemer som hadde sitt utspring nettopp i rådets adgang, i kraft av å være en nettobudsjettert virksomhet, til å overføre ubrukte bevilgninger fra ett budsjettår til senere år.
Det ligger i rådsvirksomhetens natur at deler av rådets bevilgninger ikke kommer til utbetaling innen bevilgningsårets utløp. Så godt som hele rådets budsjett finansierer flerårig forskningsaktivitet ved andre institusjoner. Det tar tid å planlegge, utlyse og fordele midler til forskningsaktiviteter, og forsinkelser utenfor rådets kontroll skjer ofte i de aktiviteter som får tildelt støtte.
Forhistorien
At rådet har overført ubrukte bevilgninger i større omfang enn det Finansdepartementet spesielt har vært tilfreds med, er en praksis (minst) like gammel som rådet selv, og ulike tiltak har gjennom mange år blitt forsøkt, gjerne med beskjeden effekt, for å få ned omfanget.
Spiren til den utviklingen som kulminerte våren 2022, var de drastiske grep regjeringen tydde til da den i 2018 og i fire påfølgende budsjettår foretok en rekke såkalte éngangskutt i flere departementers bevilgninger, og samtidig instruerte rådet om å videreføre aktivitetsnivået «som om kuttene ikke var foretatt».
I tillegg økte Forskningsrådet selv sine tildelinger under enkelte støtteordninger til utvalgte flerårige aktiviteter. Begge deler hvilte på en antakelse om at det var dekning for praksisen gjennom avsetningene.
Det var det ikke. Dermed ble store overføringer raskt vendt til høye «negative avsetninger », i praksis utbetalingsforpliktelser for senere år som var langt høyere enn det forventede framtidige bevilgninger ville kunne dekke.
Krisen var et faktum, et midlertidig krisestyre ble innsatt, utlysinger og tildelinger ble avlyst, redusert og utsatt, og rådet fikk en tilleggsbevilgning på 1,64 mrd. kroner, for – med Borten Moes ord – å unngå en «katastrofe for norsk forskning». For å følge opp, ble rådet pålagt å levere detaljerte prognoser for bindinger og utbetalinger, samlet og på enkeltposter. Etter det synes rådets økonomi å ha blitt brakt under kontroll – innenfor rammen av gjeldende system.
Omfattende omlegging med prinsipielle aspekter
Men regjeringen har valgt den radikale løsningen på rådets overførings- og avsetningsutfordringer: å fjerne selve adgangen til å overføre bevilgninger som fører til oppbygging av avsetninger.
Endringen medfører en omlegging av rådets økonomi- og budsjettsystem som ikke bare er gjennomgripende og arbeidskrevende, men som også rører ved rådets institusjonelle identitet og forvaltningsmessige posisjon.
Hvis rådet ikke lenger skal være et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, kan dette endre rådets forhold til regjering og forvaltning, fra «på armlengdes avstand» til tettere styring.
Nye budsjettrutiner og -kategorier
Når rådet ikke lenger kan overføre ubrukte midler fra ett budsjettår til senere år, skal rådets bevilgninger i et budsjettår samsvare så nøyaktig som mulig med de faktiske, forventede utbetalinger i samme år.
Samtidig er det fortsatt slik at så å si hele rådets budsjett finansierer flerårig aktivitet ved andre institusjoner. Det innebærer at ulike typer tilsagn vil spille en sentral rolle i det nye systemet. I det nye systemet får hver tilskuddspost tallfestede tilsagnsfullmakter til å inngå forpliktelser som kommer til utbetaling etter gjeldende budsjettår. Tilsagnsfullmakten er summen av tilsagn gitt i tidligere år og tilsagn som kan gis i gjeldende budsjettår.
Bevilgningen på en tilskuddspost skal dekke forventede kontante utbetalinger i et budsjettår, og er summen av forventede utbetalinger som følge av tilsagn gitt i tidligere år, samt ny aktivitet som kommer til utbetaling i budsjettåret. Spørsmålet er om skiftende politikere vil klare å henge med i svingene på dette.
Med det blir budsjetteringen av postene «anslagsstyrt», basert på mest mulig oppdaterte rapporter om framdrift i og forventede utbetalinger til aktiviteter med tilsagn om støtte i budsjettåret.
Nye aktiviteter
Det er gjerne særlig stor interesse for hva og i hvilket omfang budsjettet gir rådet adgang til å sette i gang av ny aktivitet. I et budsjettår skal ny aktivitet ha dekning i Stortingets bevilgninger og tilsagnsfullmakter.
Rammen for ny aktivitet blir satt med en tilsagnsramme. Den angir hvilke nye forpliktelser som rådet kan pådra staten i budsjettåret, der den største delen gjelder forpliktelser for framtidige år, mens en mindre del kommer til utbetaling i samme budsjettår.
Satsinger og kutt blir faset inn og ut i tråd med kravet om at bevilgningene i et budsjettår skal samsvare med de faktiske forventede utbetalingene det året. Første års bevilgninger til nye aktiviteter vil dermed være lave, for deretter å bli trappet opp over tid.
Innsparingen ved kutt vil tilsvarende være lav det første året, og øke etter hvert som støttede aktiviteter termineres og det ikke igangsettes ny virksomhet. I budsjettet vil satsinger og kutt i hovedsak komme til uttrykk som henholdsvis økt og redusert tilsagnsramme.
Anslag for utbetaling til pågående forskningsaktivitet med tilsagn om framtidig støtte vil være usikre. Forsinkelser eller framskynding av aktiviteten vil kunne føre til avvik fra det som var forventet da bevilgningen ble fastsatt.
For å håndtere slike avvik blir det opprettet en bufferpost under KDs budsjett (500 mill. kroner i 2025). Rådet gis fullmakt til å omdisponere midler mellom denne posten og samtlige departementers tilskuddsposter til rådet. «Uttak» fra posten til å dekke merutgifter på en tilsagnspost blir motvirket av tilsvarende mindre utgifter i senere år.
Rådets tilskuddsposter fra departementene får alle stikkordet «kan overføres» for å håndtere eventuelle forsinkelser som oppstår mot slutten av året.
For å skape bedre oversikt over og kontroll med rådets bevilgninger, forenkles rådets finansieringsstruktur. Departementenes bevilgninger blir i vesentlig grad samlet under et fåtall tilskuddsposter («70-poster»). Endringer i rådets kontostruktur som ble foretatt i 2024-budsjettet, blir igjen omgjort i proposisjonen for 2025.
En budsjettnøytral endring?
Ifølge KD er omleggingen av rådets økonomisystem fra netto- til bruttobudsjettering «i hovedsak» en teknisk endring som «i utgangspunktet » ikke skal føre til endret forskningsaktivitet eller ha direkte konsekvenser for den enkelte forsker. I budsjettproposisjonen vil det være nytt at politiske føringer og prioriteringer i stor grad blir knyttet til fullmakter, ikke kun til bevilgninger.
For forskningen og Forskningsrådet kan det være positivt; bevilgningene kan bli mer beskyttet ved at det meste av neste års bevilgning er bundet av tidligere forpliktelser, og at de flerårige konsekvensene av kutt og økninger blir synliggjort. Kan det også være kimer i systemet til flerårig budsjettering, som sektoren lenge har ønsket seg? Hva omleggingen ellers betyr for Forskningsrådets reelle handlingsrom, er mer uklart.
Så langt er det heller ikke åpenbart hvordan og i hvilken grad det nye systemet vil kunne gi Stortinget og allmennheten godt innsyn i proposisjonens politiske innhold. Mye vil avhenge av måten departementene bruker de nye kategoriene for å beskrive og tallfeste satsinger, prioriteringer og endringer på.