Arbeidet som skal munne ut i ny forskningsmelding våren 2013, er i gang (se Forskningspolitikk nr. 1, 2012). Mange har levert innspill til arbeidet innen fristen i mars. Det som peker seg ut som det antatt tyngste, er levert av Norges forskningsråd. Det er også det klart lengste, hele femti sider om de aller fleste temaer forskningsmeldinger vanligvis omhandler; men det er «femti sider med innsikt, dybde og ikke minst: helhet», lover rådets direktør Arvid Hallén på rådets hjemmeside. Forskningspolitikk ønsket Halléns hjelp til å finne fram til det Forskningsrådet mener er særlig viktig og nytt i innspillet.
EGIL KALLERUD, REDAKTØR, FORSKNINGSPOLITIKK
fpol@nifu.no
Forskningsrådet har åpenbart lagt mye arbeid i dette innspillet. Er det egentlig bryet verdt? Vi blir stadig minnet om at stortingsmeldinger har en problematisk status, sist med norske bønders erfaringer med det de oppfattet som regjeringens brudd i landbruksforhandlingene med sine «løfter» i landbruksmeldingen. Ingen bindende vedtak blir fattet når meldinger behandles, og forholdet mellom meldinger og faktisk politikk kan ofte framstå som skjevt og tilfeldig, slik en i forskningspolitisk sammenheng kan finne eksempler på når forskningsbudsjettene legges fram. Forskningsmeldingers mål og planer er ofte så bredt og vagt formulert at de noen ganger knapt gir holdepunkt for å vurdere om de blir fulgt opp eller ikke. Og den regjeringen som skal legge fram denne meldingen, har ikke stått bak mange nye initiativ. En opposisjonspolitiker uttalte nylig at den kommende meldingen har hun knapt andre forventninger til enn at den faktisk blir skrevet. Dere har større forventninger enn som så?
Jeg ser enhver ny forskningsmelding som en ny mulighet til å være med på å utvikle politikken og gjøre kunnskapspolitikken enda mer sentral.Vi kjenner naturligvis meldingsgenren og vet at alt ikke uten videre blir praktisk og konkret politikk. Men en melding er også en måte å tegne opp det landskapet vi – forskningsnasjonen og forskningsaktørene – står i på, både når det gjelder det vi mener vi har oppnådd, hvilke utfordringer vi står overfor og hvilke nye grep som bør tas. Noen har beskrevet norske forskningsmeldingers historie som de brutte løfters historie. Vekstambisjonene innfris sjelden på kort sikt, men det utvikles likevel politikk i meldingene. Og de må også leses som en oppdatert beskrivelse av forskningssystemet. Noen av de beste meldingene har trukket oss framover i forståelse. En melding er også en anledning for Stortinget, i første omgang den direkte berørte stortingskomiteen, til å gå bredt inn i forskningspolitikken og debattere analyser, utfordringer og tiltak, selv om stortingsdebatten kanskje ikke alltid er like spennende.
Så meldingsprosessen bør først og fremst ses som en anledning til å skape ny forståelse og til å debattere?
Ja, men selvsagt også til å trekke opp rammer for ny politikk. På sitt beste kan en melding definere en ny retning for politikken, sette nye spørsmål i fokus. Jeg vil ikke være med på å snakke forskningsmeldinger ned, vi har altfor mange hverdager til ikke å gripe denne muligheten til litt fest. Og meldingene har blant annet betydning ved at vi i budsjettdokumenter og i strategier knytter an til meldingene og på den måten bidrar til å holde i hevd mål og ambisjoner som er nedfelt der. De siste åra har vi lagt stor vekt på dette. Men vi kan ikke i utgangspunktet betrakte det som står i en melding som iverksatt. Vi må fremme det som rådgiver og aktør. Noen ganger kan det gå kort tid fra melding til politikken tar en ny retning.
Hvis vi ser tilbake på 2009-meldingen, er det mange eksempler på at tiltak og vedtak som profilerer faktisk politikk, i liten grad samsvarer med det som sto i meldingen. Dere har ikke fått særlig gjennomslag for forslaget om å styrke klimaforskningen, noe av det viktigste som har skjedd i perioden – som styrkingen av FRIPRO – er ikke nevnt i meldingen, de overordnede temaprioriteringene har, med unntak av det som skjedde gjennom Klimaforliket, gjennomgående vært vagt og svakt fulgt opp, og politikken har like mye vært preget av at tidligere sentrale tiltak – som forskningsfondet og gaveforsterkningsordningen – er blitt avviklet, mens få nye, egne initiativ er kommet fra denne regjeringen.
Den forrige meldingen var nok mest en ajourføring av politikken, men den redefinerte målbildet på en interessant måte, og dette har lagt klare premisser for vår oppfølging. Det er riktig at det ikke er et én-til-én-forhold mellom melding og faktisk politikk, langt derifra – og jeg har selv vært skuffet når det jeg trodde var ganske klare forpliktelser forsvinner i tumultene i budsjettprosessen. Men en melding skaper et mulighetsrom; vi må prøve å utnytte de ofte ambisiøse perspektivene en melding trekker opp og som både setter retning for og spiller med i den politikken som utvikler seg fra år til år. Jeg ser forskningsmeldinger som en mulighet til å få satt ambisiøse politiske mål som vi kan arbeide mot. Det gir oss også et grunnlag for å si fra når budsjettene tydelig ikke følger opp disse ambisjonene.
Men målene og ambisjonene er gjerne vagt og generelt formulert; ville det vært mulig og ønskelig å få en tydeligere og mer forpliktende melding denne gang?
Det bør være mulig og er klart ønskelig. Vi ønsker tydeligere og mer forpliktende mål og prioriteringer i meldingen og ønsker å bidra til dette. Men meldinger holder seg gjerne unna budsjettforpliktelser. Ellers kan det også for Forskningsrådet være vanskelig å være tydelige nok. Forskningsrådet forvalter hele bredden av interesser i forsknings- og innovasjonssystemet og må bringe inn så mange elementer i bildet at vi selv kan ha problemer med å være skarpe og tydelige.
Nå bestreber forskningsmeldinger seg tilsynelatende på å fange opp denne bredden, samtidig som det kan diskuteres om de i praksis fanger opp bredden av interesser og delpolitikker og lykkes i å utvikle en samlet politikk for forskningen i full bredde. Forskningspolitikk er jo en utpreget tverrsektoriell politikk, der mange departementer spiller en sentral rolle. Men slik disse meldingene utarbeides, ender de gjerne opp som politiske dokumenter som er vesentlig tydeligere og mer konkrete på Kunnskapsdepartementets eget ansvarsområde enn de er på områder som hører inn under andre departementers hovedansvar. Må det være slik?
Det er liten tvil om at samtlige norske forskningsmeldinger bærer preg av at de er utarbeidet i ett departements hovedregi, til tross for at saksfeltet involverer og burde engasjere alle departementer. Jeg understreker så ofte jeg kan at det ville representere en ønskelig fornyelse av forskningsmeldingsgenren om en denne gang lyktes med å få til et bredere engasjement og en sterkere forankring på tvers av departementene. Rådet bidrar selv aktivt til å legge til rette for helhet og samarbeid mellom departementer, bl.a. gjennom våre budsjettinnspill, der vi ved å synliggjøre hvordan våre forslag til ett departement forholder seg til andre departementer, gir departementene et koordineringsinstrument. Men det ville være en stor styrke om også meldingsarbeidet skjer på grunnlag av et bredere engasjement. Kristin Halvorsen er en forskningsminister som er spesielt godt skodd til å bringe departementene sammen om forskningspolitikken.
Et sentralt element i deres innspill er forslaget om nye tematiske mål og om at temadimensjonen bør bli enda mer sentral. I dette ligger vel også en understrekning av ulike sektordepartementers hovedansvar for helt sentrale deler av forskningspolitikken?
Ja, i høyeste grad, det er et klart budskap i innspillet om at disse departementene må engasjere seg tungt. Forskningspolitikk for innovasjon er f.eks. i stor grad Nærings- og handelsdepartementets ansvar og må skrives med et tungt engasjement fra dette departementet. Men det ligger også et annet hovedbudskap i dette: det er en klar trend at forskning spiller en stadig større rolle i samfunns- og næringsutviklingen generelt, og alt tyder på at forskningssystemet vil oppleve vekst. Da er det viktig å erkjenne at det er samfunnets behov for forståelse, innovasjon, problemløsning og teknologiutvikling som er det store bakteppet for denne ekspansjonen; forskningssystemet må anerkjenne at samfunnsbegrunnelsen og -behovene ligger i bunnen. Derfor er det frustrerende å høre innspill fra forskningsaktører som politikerne lett kan tolke i retning av: send mer penger, ikke spør. Vårt innspill uttrykker et ønske om å spisse målbildet i retning av tydeligere prioriteringer. Men også de tverrgående målene – kvalitet, langsiktighet, effektivitet, internasjonalisering – må med; de definerer forutsetninger som må være oppfylt for at systemet skal levere opp mot samfunnsutfordringene. En slik forutsetning er at det må være tilstrekkelig med midler til helt åpne utlysninger.
Det tematiske målbildet eller utfordringene dere fremmer forslag om likner det fra 2009-meldingen, men skiller seg også på flere punkter fra det (se boks under). De tematiske prioriteringene har ofte framstått som allmenne og vidtfavnende og som lange lister over forskningstemaer uten tydelige prioriteringssignaler. Er deres forslag så mye bedre i så henseende? Ta f.eks. «ressursbasert forvaltning og næringsutvikling», det synes svært bredt og vidtfavnende?
Jo, både dette og andre temaer kan nok sies å favne vidt, men det ligger en tanke bak: Norges økonomi er i høy grad ressursbasert, og forskning skal fortsatt bidra til at Norge har verdens mest avanserte ressursbaserte økonomi. Både for petroleumsressurser, marine ressurser og for ressurser fra jord- og skogbruk er dette både et forvaltnings- og et næringsspørsmål. Vi vil også få en økende interesse for mineralressurser. Prioriteringen er bred, men altså sterkt knyttet til det norske ressursgrunnlaget.
Hva med de andre?
Klima står fast fra tidligere, og skal ikke bare omfatte studier av klimasystemet; også konsekvenser av klimaendringer og klimatilpasninger må med. På energiområdet og innen miljøteknologi gjelder det å utvikle grønn teknologi og en grønnere økonomi. Den globale økonomien vil bli grønnere, og vi må være med og utnytte mulighetene der vi har fortrinn, slik vi satser på vindmøller til havs. Helse/velferd var tydelige hovedtemaer forrige gang og er det også i vårt innspill nå. Vi har også trukket fram utdanning, kompetanse og kulturell kapasitet. En slik prioritering tilfører debatten en ny dimensjon, bl.a. knyttet til det som har vært kalt samfunnsutviklingens kulturelle forutsetninger. Jeg var skuffet da den forrige forskningsmeldingen ikke fulgte opp vårt forslag om å gi dette temaet status som hovedprioritering. Nå gjør vi et nytt forsøk og tror at grunnlaget for å få gjennomslag er bedre.
Satsingen på generiske teknologier skal ifølge deres forslag ikke være egne prioriteringer, men bli integrert i og distribuert mellom temaområder? Bør vi ikke lenger ha en egen teknologipolitikk?
Dette er et dilemma og kanskje et svakt punkt i innspillet. Satsing på generiske teknologier, «enabling technologies», må stå sentralt på alle områder. Det sentrale poenget er eksplisitt skrevet inn i innspillet, og på programnivå vil rådet fortsatt ha egne programsatsinger både på bioteknologi, IKT og nano-/materialteknologi.
En annen implikasjon og mulig kostnad ved deres forslag til tematisk målbilde er også at dere synes å nedtone det som kanskje framsto som 2009-meldingens tydeligste signatur – de såkalt «globale utfordringene». I deres forslag er det globale kun delelementer innenfor hvert enkelt temaområde. Kan det føre til at det økende fokuset på globale perspektiver og utfordringer som forrige melding bidro til, igjen blir usynliggjort?
Det vil i tilfelle være å misforstå våre intensjoner. Vi understreker at det globale perspektivet må gjennomsyre temaene. Og flere temaområder spiller opp til det globale – klimaendringer, ressursforvaltning, matsikkerhet, fornybar energi, miljøteknologi og helse er alle temaer som er tydelig knyttet til globale utfordringer. De globale utfordringene er spørsmål som tvinger seg på i det stadig mer omfattende internasjonale forskningssamarbeidet – innenfor EU og innenfor bilateralt og multilateralt samarbeid – og vil kreve en betydelig ressursinnsats.
Internasjonalisering og internasjonalt samarbeid står naturlig nok sentralt i deres innspill. Men i hvilken grad har dere gått inn på de virkelig store prioriteringsutfordringene på dette området? Det må f.eks. være et tankekors at Norge som en svært liten forskningsnasjon og som eneste nordiske land deltar i alle ti av EUs såkalte «joint programming initiatives». Denne deltakelsen vil kreve en betydelig ressursinnsats; er vi i ferd med å bli for altetende, er vi blitt så opptatt av å «være med» på alt som foregår i EU, at det går på bekostning av gjennomtenkte og velbegrunnede prioriteringer i internasjonaliseringspolitikken?
Det kan virke litt overraskende at vi er med i alle JPI-ene; det skyldes delvis at ulike berørte departementer har vært pådrivere for å få oss med. Men som den vesle forskningsnasjonen vi er, må vi evne å trekke på den kunnskapsutviklingen som skjer internasjonalt på alle felt. Vi bør være bredt koplet på denne utviklingen for å kunne høste og anvende kunnskap over brede områder. Men vi er ikke like tungt inne på alt, og det vil skje en betydelig reell prioritering når vi kommer inn i en mer operativ fase. I noen sammenhenger vil vi være relativt marginalt inne og kanskje nesten ikke bidra med midler, mens vi i andre bør være drivere og sitte i førersetet. Prioriteringene vil komme gjennom doseringen av ressursene i de ulike satsingene.
Men de betydelig økende nasjonale ressursene som det europeiske samarbeidet vil kreve, kan gjøre at dette kan komme i skvis i forhold til så vel særnorske prioriteringer som samarbeid ut over Europa?
Ja, vi står overfor utfordringer med prioriteringene. Også her må vi følge flere spor. De brede tilkoplingsmulighetene som det europeiske samarbeidet representerer, vil fortsatt være helt sentrale for oss. Samtidig må vi målrettet utvikle samarbeid langs andre akser. Vi vil uten tvil måtte opprettholde og videreutvikle det brede samarbeidet med USA. Vi utfordrer nå våre programmer konkret til å ta en diskusjon om hvorvidt de på sitt område bør utvikle særskilte samarbeidsakser – som for eksempel mot Kina, India og Brasil. Det siste er nå særlig aktuelt innenfor petroleum. Utviklingen i Brasil tilsier at vi her kan ha mye å lære og mye å tilby. Det er en samarbeidsakse som Petromaksprogrammet må realisere. Vi må bli bedre til å begrunne våre valg, slik at vi ikke går i alle retninger. Jeg er likevel ikke så bekymret for at vi sprer oss for mye. Har vi ikke noe å tilby, får vi heller ikke til samarbeid. Det viktige er å se hvor vi kan og bør sette inn særskilte ressurser slik at vi virkelig kan tilby noe, for dermed også å kunne få innpass og tilgang til ny kunnskap.
Du fremhever Forskningsrådets brede ansvarsområde som en styrke for å se helheten i forskningspolitikken og for å skape grunnlag for koordinering, samtidig som dette også reiser utfordringer med hensyn til tydelighet, profilering og prioritering. For å komme tilbake til innspillet: det er utvilsomt godt og innsiktsfullt skrevet, men det er også svært langt og behandler mange store og små temaer, og det er kanskje ikke helt tydelig på hva som er viktigere enn annet og hvor det er særlig behov for nye grep.
Vi startet ut med en tanke om at vi skulle trekke ut områder der vi virkelig trenger ny politikk. Men bordet fanger når denne prosessen skjer i bred dialog med hele vårt styresystem; det er en god ting, men fører også til bredde og til kompromisser. Vår styrke er at innspillet er avstemt i stor bredde; det vi taper på spissing vinner vi på at mange syn og interesser er avveid. Dette gir bred forankring.
Men vi har tydelig fremhevet områder der det er behov for ny politikk. I tillegg til fornyelsen av temaområdene peker vi på fem områder der det virkelig bør skje noe nytt:
- Fortsatt fokus på institusjonenes evne til å sikre kvalitet og effektiv ressursutnyttelse. Dette dreier seg ikke minst om rekruttering, som vi setter høyt på dagsorden. Forskningssystemet må ha attraktive tilbud til de flinkeste, det er ikke alltid tilfellet i dag. Særlig universitetene må utvikle seg for å håndtere den store rekrutteringsutfordringen som vil komme.
- Politikken for forskning for innovasjon i næringslivet bør videreutvikles. Vi bør bl.a. senke tersklene mellom oss i virkemiddelapparatet og næringslivet. Vi bør fortsatt sikte mot to-prosent-målet, dvs. at næringslivets FoU-utgifter bør tilsvare to prosent av Norges brutto nasjonalprodukt. Det er urealistisk med dagens næringsstruktur, men vi må legge bedre til rette for at vi kan bevege oss mot et mer kunnskapsintensivt næringsliv, og meldingen må fornye politikken på dette området.
- Satsing på forskningsbasert innovasjon i offentlig sektor. Dette er virkelig en av våre store utfordringer de neste tiårene, og vi har her allerede tatt initiativ som får positiv respons, både faglig og politisk.
- Styrke internasjonaliseringen for å utvikle norsk forskning. Mer av ressursene vil fordeles gjennom internasjonale konkurransearenaer, og vi må sette enda mer inn på å styrke vår evne til forpliktende samarbeid og til å konkurrere i internasjonal sammenheng, bl.a. også ved å skape nasjonale rammebetingelser for å hevde oss og bidra i det internasjonale samarbeidet.
- Mekanismene for helhetlige prioriteringer må styrkes. Forskningsfondet ble nedlagt, men fondets budsjettekniske arvtaker, den nye «post 53» på Kunnskapsdepartementets budsjett for «overordnede forskningspolitiske prioriteringer» har et potensiale som en mekanisme for helhetlige prioriteringer. Men da må den brukes aktivt ut fra de mål som lå i Forskningsfondet.
