Regjeringen har gitt sin «marsjordre» til norske forskningsmiljøer om at de må hente hjem vesentlig mer av midlene vi betaler ut i form av store og økende kontingenter for norsk deltakelse i EUs nye rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont 2020. Forskningspolitikk har snakket med Norges avtroppende forskningsråd i Brussel, Erik Yssen, om det som nå foregår i EU på forsknings- og innovasjonsområdet, og om de muligheter og betingelser som norske forskere står overfor når de skal innfri regjeringens ambisiøse returmål.
EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK
Erik Yssen har fulgt utviklingen i EUs forsknings- og innovasjonspolitikk på nært hold i mer enn et tiår, og særlig tett på har han vært siden han i 2010 tiltrådte som forskningsråd tilknyttet Norges delegasjon til EU. Han begynte å arbeide med forskningsspørsmål i EU i 2003-2004 som ansatt i daværende Nærings- og handelsdepartementet, som da var koordinerende departement i forskningsspørsmål i EU. Han flyttet over til Kunnskapsdepartementet (KD) i 2007 etter at koordineringsansvaret for EU-forskning var tilbakeført dit, og siden 2010 har han på oppdrag fra KD vært forskningsråd i Brussel og midlertidig ansatt i UD. Han vender tilbake til KD i august i år.
Når din tid i Brussel nå går mot slutten, er det kanskje naturlig å ta et oppsummerende overblikk over det du har vært med på som forskningsråd. Hva peker seg ut som særlig viktig og typisk ved utviklingen av EUs forsknings- og innovasjonspolitikk generelt og det nye rammeprogrammet, Horisont 2020 (H2020) spesielt?
Hvis vi sammenlikner med EUs sjuende rammeprogram for forskning (FP7), forløperen til H2020, så var konteksten for utviklingen av H2020 ganske annerledes. Mange europeiske land har vært gjennom, og befinner seg dels fortsatt i, en økonomisk krise. Det har skjedd en bevegelse vekk fra den klassiske geopolitiske triaden i forskning, der USA, Europa og Japan var toneangivende, til et mye mer komplekst bilde med nye fremvoksende forskningsnasjoner, særlig BRIC-landene, og der EU ser både økt konkurranse og nye samarbeidsmuligheter. De store samfunnsutfordringene har kommet mye høyere opp på den politiske agendaen, og EU har fått en ny vekststrategi, Europe 2020, til erstatning for Lisboa-strategien fra 2000. Den kom i 2010 og har hatt stor innflytelse på utformingen av rammeprogrammet og Det europeiske forskningsområdet (ERA). Blant annet var det på bakgrunn av Europe 2020-strategien at vi har fått den tettere koplingen mellom forskning og innovasjon som særlig skiller H2020 fra FP7. Virkemidler og tiltak både innenfor forskning og innovasjon er samlet i H2020. Færre og større programmer er en generell trend i inneværende budsjettperiode. At det ikke ble et åttende rammeprogram for forskning, slik vi lenge trodde, men et integrert rammeprogram for forskning og innovasjon, med et helt nytt navn, innebar et brudd med serien av rammeprogrammer for forskning som går så langt tilbake som til begynnelsen av 80-tallet.
Europe 2020 fulgte også opp initiativet som Sverige tok under sitt formannskap i 2009, der de viste til at det hadde vært relativt like tematiske prioriteringer gjennom flere rammeprogram og reiste problemstillingen om hvorvidt dette egentlig er prioriteringer for fremtiden? Ut av det vokste det fram en oppfatning om at en i større grad måtte fokusere på de store samfunnsutfordringene i det nye rammeprogrammet og legge økt vekt på tverrfaglighet i møtet med disse, inkludert bidrag fra samfunnsfagene. I noen grad er nok de tematiske prioriteringene beholdt, men de er i H2020 omdannet til store samfunnsutfordringer, som de vi ser innenfor helse, energi, klima, mat etc.
Dette er ikke utfordringer det bare skal forskes på, det skal også utvikles nye løsninger og ny innovasjon, som igjen er ment å gi EU konkurransefortrinn globalt. Det er viktig å ha in mente at H2020 skal bidra til omstilling i Europa. 60 prosent av budsjettet skal være relatert til bærekraftig utvikling, og 35 prosent skal gå til klimarelaterte tiltak.
Dette er offisiell politikk, men skjer det også i praksis?
Forskning er fortsatt den største aktiviteten også i H2020. Og det angis ikke i prosenter hvor mye av det samlede budsjettet som skal gå til forskning og hvor mye som skal gå til innovasjon i H2020. Denne fordelingen blir til underveis, i og med utviklingen av de ulike arbeidsprogrammene for å iverksette de overordnede EU-vedtakene. Her bidrar jo også deltakerland til utvikling av innholdet gjennom sin deltakelse i programkomiteer for H2020. Kommisjonen oppfordret deltakerlandene til å oppnevne delegater og eksperter i tråd med den nye innretningen på H2020. H2020 vil nok bli målt på samfunnsmessige og økonomiske resultater på en helt annen måte enn FP7. Signalene fra Kommisjonen om økt trykk på effekter, på innovasjon, synes nå å forsterkes. Men vi er ennå bare inne i første arbeidsprogram, det arbeides nå med det andre, ytterligere ett skal dekke 2018-2019, og et siste vil trolig komme for 2020. Mye gjenstår før det er mulig å svare på om programmet leverer. Midtveisevalueringen av H2020 i 2017 vil nok gi noen viktige indikasjoner.
Når virksomheten under H2020 skal adressere samfunnsutfordringer, gir det større rom for deltakelse fra aktører i offentlig sektor, også på regionalt og kommunalt nivå. Slik deltakelse i prosjektene kan være viktig for å få gjennomslag; det kan vise at konsortiet er satt sammen med tanke på å finne svar og løsninger med reelle konsekvenser ute i samfunnet.
Det er for eksempel grunn til å merke seg at det største prosjektet i første del av H2020 som Norge deltar i, er et prosjekt under energiprogrammet om «smarte byer», der Stavanger deltar fra Norge, i samarbeid med Eindhoven og Manchester. Dette er åpenbart ikke et tradisjonelt forskningsprosjekt, men et stort demonstrasjons- og innovasjonsprosjekt der ulike aktører deltar.
Formålet å styrke koplingene mellom forskning og innovasjon synes også å innebære en styrket rolle for forskningsinstituttene i H2020. For næringslivet er nok betingelsene for deltakelse vesentlig forbedret fra FP7.
Jeg noterer meg at når du fremhever det som er nytt og karakteristisk for H2020, så peker du på innovasjon og de store samfunnsutfordringene. I norsk debatt, derimot, handler mye om vitenskapelig «excellence» og om bevilgninger fra det europeiske forskningsrådet (ERC). Er det fare for at norsk debatt om og politikk overfor EU og H2020 kan bli feilfokusert?
Det er nok noe å diskutere. Vi må huske at ERC kom allerede i FP7 og har et dobbelt så stort budsjett i H2020. Det tilsier økt oppmerksomhet. Det er samtidig viktig å ta i betraktning bredden i H2020, og at eksellens skal være til stede i hele denne bredden. Strukturen i H2020 med sine tre hovedsøyler – eksellent forskning, industrielt lederskap og store samfunnsutfordringer – hadde bred støtte i hele beslutningsprosessen, ingen tok til orde for å endre den. Men det ble også understreket at søylene ikke må bli siloer, slik at universitetene for eksempel primært søker under søylen for fremragende forskning, der ERC ligger, de skal også søke under søylene for industrielt lederskap og store samfunnsutfordringer. Tilsvarende at ikke næringslivet bare søker under den industrielle søylen, de er også sentrale aktører i møtet med de store samfunnsutfordringene og de løsningene som skal iverksettes her. Universitetene ses nok som en stor og viktig kunnskapsleverandør i alle deler av rammeprogrammet, og jeg oppfatter at det er et ønske at de engasjerer seg bredt. Men da må også rammeprogrammet legge til rette for slik deltakelse. Det har så vidt jeg kan se blitt tatt opp av noen av universitetene selv; for eksempel har Universitetet i Oslo en strategi der de sier: ERC, ja, men også de tematiske utlysningene innenfor de store samfunnsutfordringene, vi må også ha fokus på de øvrige delene av rammeprogrammet.
Noen omtaler H2020 som «verdens største forskningsprogram», og mye har vært sagt om den kraftige budsjettveksten i forhold til foregående rammeprogram. Men hvis det nye rammeprogrammet særlig skiller seg fra det gamle ved at nye aktiviteter og virkemidler er lagt til, er det da egentlig særlig vekst i midlene til forskning i H2020?
H2020 har et budsjett som er nesten 30 mrd. euro større enn FP7. Det betyr mer midler både til forskning og innovasjon, til dels som et resultat av sammenslåingen av aktiviteter, men også fordi det er lagt til mer ressurser. En må ha in mente at parallelt med diskusjonene om neste rammeprogram pågikk en diskusjon om EUs neste langtidsbudsjett for perioden 2014- 2020. Det endte med et langtidsbudsjett som for første gang i EUs historie er lavere enn det foregående. I dette budsjettet er det bare utdanning, forskning og innovasjon som har fått vekst. Det sier mye om EUs prioritering av kunnskap, forskning og utdanning, både på lengre sikt og for å få EU ut av krisen landene var i og dels er i.
En del av økningen i H2020 skyldes at innovasjonstiltak, blant annet under det tidligere programmet for konkurranseevne og innovasjon, ble innlemmet i H2020. De aktivitetene som ble lagt til, hadde imidlertid relativt beskjedne budsjetter sammenlignet med FP7. Tanken er at det skal finnes virkemidler i ett og samme program som dekker hele innovasjonskjeden. Under ERC har en for eksempel fått på plass en såkalt «proof of concept»-ordning, der forskerne etter at de er ferdig med sin mer grunnleggende forskning kan få støtte til å vurdere kommersialiseringspotensialet i resultatene de har kommet fram til.
I sammenlikninger mellom budsjettene til FP7 og H2020 må en også ta i betraktning at det i FP7 lå inne en forutsetning om 75 prosent vekst gjennom programperioden, noe som ga en bratt stigende kurve i årsbudsjettene. I H2020 er budsjettene flatere, så selv om H2020 med sine 77 mrd. euro er et vesentlig større program enn FP7 som hadde 50 mrd. euro, så var man i slutten av FP7 faktisk helt oppe på det årlige budsjettnivået som en nå er på i H2020. H2020 er ikke det store bykset som mange tror det er, når dette tas i betraktning.
Så til spørsmålet om mulighetene norske forskere har for å kunne hente hjem vesentlig mer av forskningsmidlene i EU. I første omgang har vel det en viss sammenheng med Norges muligheter, som et utenforland i EU, til å påvirke rammeprogrammets prioriteringer og arbeidsprogram?
Det er tre hovedfaser i et rammeprograms levetid; en konsultasjonsfase, en beslutningsfase og en iverksettelsesfase. Norges muligheter for på- og medvirkning varierer nok litt mellom de ulike fasene, men det er absolutt en mulighet gjennom hele løpet. Ett eksempel der jeg mener vi har bidratt reelt inn mot de europeiske prioriteringene, er når det gjelder prioriteringen av hav og marin forskning, som vi startet å sette fokus på i 2004. Det ble en tverrgående prioritering i FP7, og ti år senere i H2020 er marint og maritimt inne som en prioritering på overskriftsnivå. Det er nå også et eget europeisk fellesprogram om havet som vi tok initiativ til – JPI Oceans. Jeg vet ikke om vi skal ta all æren, men at vi har argumentert for dette over år, har nok bidratt.
Når rammeprogrammet iverksettes, er vi representert, med talerett, i programkomiteene for iverksettelse av rammeprogrammet. Her blir utkast til arbeidsprogram lagt frem for kommentarer og synspunkter og godkjenning. Det er viktig å ha med seg at Kommisjonen innhenter synspunkter fra flere kilder i arbeidet med arbeidsprogram, som Advisory Groups, europeiske innovasjonspartnerskap, teknologiplattformer og europeiske fellesprogrammer. Godt inngrep med slike aktiviteter er en vei inn til medvirkning i prioriteringssettingen i et rammeprogram.
På delegasjonen søker også vi, i samråd med KD, å legge til rette for aktiviteter og arrangementer for å synliggjøre Norge og bidra til prioriteringsdebatten. Den 9. juni arrangerte vi for eksempel Norway Day, som er et initiativ fra Forskningsrådet for å fokusere på samarbeidet mellom EU og Norge og diskutere fremtidig forskningspolitikk, med særlig fokus på energi i år. Et annet eksempel er et Arktis-seminar uken etter, som vi arrangerte i sammenheng med en konsultasjonsprosess i regi av EEAS og Kommisjonen om EUs nye Arktis-politikk. Denne skal etter planen foreligge mot slutten av 2015.
Uansett har H2020 åpenbart mye å tilby norske forskere. Og potensialet for å hente ut mer synes betydelig når vi nå hører om at norsk retur allerede i de første utlysningene under H2020 har økt betydelig. Er det «marsjordren» som allerede gir resultater? Ser du tegn på økende engasjement fra norske forskningsmiljøer?
Trykket på delegasjonen fra norske forskningsinstitusjoner som har ønsket å bli oppdatert om status i utviklingen av H2020, var lenge stort. Særlig var interessen fra universiteter og høgskoler (UH) stor, og resultatene fra de første utlysningene tyder på at UH-deltakelsen er styrket, uten at jeg på noen måte skal ta æren for det. Forskningsrådet har jo en helt sentral rolle i å bidra til mobilisering av aktørene hjemme, og nå er også Innovasjon Norge sterkere inne. At returen i de første utlysningene har økt, lover godt. Arbeidet med regjeringens strategi for samarbeidet med EU om forskning og innovasjon har nok hatt en mobiliserende effekt, men virkemidlene og tiltakene som er iverksatt på bakgrunn av strategien, tror jeg først og fremst vil ha effekt for 2015-utlysningene. For 2014-utlysningene kan det se ut til at vi har enkelte store prosjekter som gir stor uttelling, som Stavangers «smarte byer»-prosjekt. Vi kan nok ikke legge til grunn at vi får et så stort prosjekt hvert år. Så vi må fortsatt jobbe for å få opp nye og gode søknader.
Du sendte et foruroligende signal til søkere da du i en sammenheng påpekte at færre søkere vil få sine søknader innvilget i H2020.
Det har vært en enorm interesse for H2020. Kommisjonen rapporterte om 35 000 søknader høsten 2014. Av de søknadene vi har oversikt over nå er det rundt 1000 med norsk deltakelse. Kommisjonen sier at de har hatt store utfordringer med å fordøye den store søkermassen, og at H2020 slik sett er offer for egen suksess. Kutt i forskningsbevilgninger i enkelte land på grunn av den økonomiske krisen kan nok ha bidratt til den voldsomme interessen for H2020. Dermed har suksessraten gått betydelig ned, fra litt over 20 prosent i FP7 til 14-15 prosent i H2020 så langt. Spørsmålet er hva en kan gjøre med dette. Kommisjonen er selvsagt klar over at en lav suksessrate kan medføre at aktører ikke vil søke programmet, og den vurderer ulike tiltak for å bøte på dette, som økt bruk av totrinns evaluering. Jeg er kjent med at noen land, som Østerrike og Luxembourg, har ordninger med tilbud om kvalitetssikring av søknader som øker suksessraten. De som ikke allerede har det, kunne kanskje vurdere å ha dette på institusjonsnivå.
Nå er europeisk forsknings- og innovasjonspolitikk vesentlig mer enn bare H2020. Å delta i europeisk forsknings- og innovasjonsvirksomhet dreier seg også om mange andre aktiviteter under ERA, gjerne finansiert med nasjonale midler.
Det er viktig å ha en bred tilnærming til europeisk forskning og innovasjon om vi skal utnytte mulighetene godt. Overordnede strategier som Europe 2020, Innovation Union, Digital Agenda osv. er med på å utvikle innholdet i H2020, som jo er et finansieringsinstrument for å nå overordnede politiske mål, ikke minst knyttet til store samfunnsutfordringer, vekst og sysselsetting. Mange prioriteringer i H2020 utvikles også i tilknytning til sektorpolitiske prosesser på områder som helse, energi, klima, miljø osv. For oss blir det viktig å vurdere hvordan deltakelse i relevante H2020- og ERA-aktiviteter kan bidra til å nå egne kunnskaps- og innovasjonsmål og sektorpolitiske mål.
H2020 skal også bidra til å utvikle ERA. EU har jobbet med å utvikle ERA siden 2000, og særlig i årene 2007-2008 fikk man på plass en del viktige akser som man har jobbet etter siden. Man har blant annet fått de store fellesprogrammene, såkalte Joint Programming Initiatives (JPI), samarbeid om forskningsinfrastruktur, både single site og distribuerte infrastrukturer, tiltak for å redusere barrierer for forskermobilitet og -karrierer i Europa osv. Dette er noen eksempler på aktiviteter som hører inn under ERA-overskriften. Dette berører i stor grad nasjonal politikk og nasjonale prioriteringer og programmer. Det er i spennet mellom nasjonal kompetanse og EUs kompetanse at ERA befinner seg, og med stor vekt på frivillige reformer og tilpasninger, blant annet hva gjelder langsiktig strategisk og finansielt programsamarbeid mellom deltakerland og også innenfor samarbeid om forskningsinfrastruktur. EUs politikk er tuftet på at vi trenger et ERA fordi det er mye overlapp i forskningen i Europa, forskningen er fragmentert, det mangler kritisk masse i satsingene osv.
Etter hvert har det imidlertid vokst fram et ganske stort antall ERA-initiativer både i og utenfor rammeprogrammet. Så mange ERA-NETs, JPIer, JTIer og mye annet er igangsatt, at en del land har insistert på rasjonalisering og forenkling i dette landskapet. Arbeidet nå er preget av at det ikke lenger fremmes nye initiativer i samme grad fra Kommisjonen. Man ser mer på hvordan en kan gjøre det man har bedre og har også vendt oppmerksomheten dels mot nye akser, som kjønn og åpen tilgang på forskningsresultater og -data, og dels mot å understøtte reformer rettet mot økt kvalitet i landenes nasjonale forskningspolitikk. Det siste er at Rådet har støttet et veikart for videre utvikling av ERA for for perioden 2015-2020, «ERA Roadmap». Veikartet setter rammer gjennom å identifisere topprioriterte innsatser – etter diskusjoner hvor også Norge har deltatt – for deltakerlandenes videre arbeid med ERA, men hvor det åpnes for nasjonale tiltak med utgangspunkt i nasjonal kontekst. Arbeidet skal nå tas videre fortrinnsvis gjennom nasjonale strategier og planer. Midtveis i 2016 vil Kommisjonen arrangere en konferanse for en presentasjon av nasjonale handlingsplaner for hvordan de ulike landene vil ta ERA videre. Også den rådgivende strukturen i EU knyttet til ERA gjennomgås nå, med sikte på en effektivisering og strømlinjeforming mot prioriteringene i veikartet. Gjennomgangen skal være gjennomført innen utgangen av 2015 og berører også Norge, som deltar i de ulike ERA-komiteene i den rådgivende strukturen.