EUs niende rammeprogram for forskning og innovasjon, Horizon Europe, starter i 2021. Planleggingen av noen deler av programmet er kommet langt, men mye usikkerhet hefter fortsatt ved den største delen, pilar to, som er tiltenkt godt over halvparten av midlene. Noe skyldes at det er vanskelig for EU å bli enig om budsjettet for neste sjuårsperiode, men mye står også på at det, 10 måneder før lansering, foreligger lite konkret om planene for den komponenten i pilar 2 som skal være programmets antatt mest nyskapende del – missions eller målrettede samfunnsoppdrag. Denne artikkelen rekapitulerer noe av ideens forhistorie og bakgrunn.
Egil Kallerud, NIFU
Mission-diskusjonen i EU har et paradoksalt utgangspunkt: Man skal utvikle helt nye, tidsmessige forsknings- og innovasjonspolitiske (FoI) modeller, tilnærminger og virkemidler for å løse problemer av en art og et omfang som verden aldri tidligere har sett. De skal utvikles ved å trekke på erfaringer og justere «modeller» som etterkrigstidens forsknings- og innovasjonspolitiske historie er proppfull av.
En svært stor del av etterkrigstidens kraftige vekst i offentlige investeringer i forskning og teknologi har gått til store målrettede satsinger, særlig innen forsvar, romfart og energi. Senere kom flere store industriprosjekter til (Airbus, Concorde), og store, selektive satsinger på utvalgte nøkkelteknologier som IKT, automatisering, nye materialer m.v. regnes ofte også som del av målrettede satsinger. Det samme kan sies om opprettelsen av et utall særskilte organisasjoner og institutter for å bidra til løsning av særskilte samfunnsoppgaver og med FoU og teknologi sentralt i sin portefølje.
Fra system- til ny «mission»-orientering
Målrettede satsinger er nå utgangspunkt og ramme for policyutvikling med høye ambisjoner for innovasjon og omstilling. Dette kan i stor grad tilskrives diskusjonen om slike satsinger vi fikk på 2000-tallet, med en selvkritisk refleksjon og nyorientering innenfor systemorientert forsknings- og innovasjonspolitikk, et tankesett som fikk en sterk posisjon i forsknings- og innovasjonspolitikken fra 1990-tallet av.
Systemorientert innovasjonspolitikk kan være åpen for store, selektive FoU-satsinger, blant annet for å utvikle næringsklynger eller styrke deler av offentlig sektor, men da mer som tiltak for å øke innovasjonskapasiteten og fjerne flaskehalser i systemet enn som prosjekter rettet mot konkrete samfunnsutfordringer.
Tanken om målrettede samfunnsoppdrag og selektiv støtte kolliderer direkte med nyklassisk samfunnsøkonomisk tilnærming til forskning og innovasjon, der slike satsinger gjerne blir karakterisert og avvist som politikk for «å velge vinnere».
Verken den systemorienterte tilnærmingen, slik den da ble praktisert, eller den nyklassiske tenkemåten var derfor uten videre kompatible med det konseptet for utfordringsorientert forsknings- og innovasjonspolitikk, som raskt vant sterkt innpass mot slutten av 2000-tallet.
Det skjedde ikke minst i EUs forsknings- og innovasjonspolitikk, der det snart ble institusjonalisert, først som begrep (Grand Challenges) med den første Lund-erklæringen fra 2009, siden som organisatorisk kategori, som pilar 2 i Horisont 2020-programmet.
Innovasjon for sosiale behov
Et tidlig innlegg i denne historien er Gassler et al. (2008) som registrerte at målrettede samfunnsoppdrag da var på vei tilbake i forsknings- og innovasjonspolitikken, etter en periode dominert av systemorientering og favorisering av generiske støtteformer.
Teknologiske løsninger knyttes nå direkte til sosiale og miljømessige behov, problemer og utfordringer.
Viktige temaer for debatten var om og i hvilken grad innovasjon for å løse de nye, store utfordringene kan organiseres i tråd med Manhattan- og Apollo-modellen. Toneangivende aktører var negative (Mowery et al., 2010): Det er mer å lære av store satsinger innen landbruk, biomedisin, energi og informasjonsteknologi (Foray et al., 2012).
Mange tråder fra denne debatten viser videre mot den pågående prosessen med å implementere en ny type mission-basert innovasjonspolitikk i EUs niende forsknings- og innovasjonsprogram.
Nå ses det som både avgjørende og legitimt at innovasjonspolitikken skal kunne være problemløsningsorientert, for dermed å påvirke retningen, ikke bare hastigheten, på innovasjon, i løsninger som samfunnsmessig er særlig viktige og verdifulle.
Directionality blir nytt stikkord i innovasjonspolitikken; den skal ikke bare korrigere markeds- og systemsvikt, men også manglende retning (direction failures, Weber et al., 2012, jf. også Stirling, 2009).
Mazzucatos nytenkning om kapitalismen
Så trer Mariana Mazzucato inn på scenen med boken The Entrepreneurial State. Debunking Public vs. Private Sector Myths (Mazzucato, 2013), der hun utvikler en økonomi- og innovasjonspolitisk forståelse der, som tittelen sier, inngrodde myter om statens og markedets respektive roller og betydning for innovasjon skulle avlives.
Hun snur den ortodokse, nyklassiske modellen – der det først og fremst er markedskonkurranse og private bedrifter som driver innovasjon, og der statens hovedrolle er å sørge for at markedet fungerer effektivt (market fixing) – på hodet.
I hennes modell er det tvert imot en aktiv, risikovillig stat som har tilgang til rikelige ressurser, som kan settes inn i særlig nyskapende tiltak og prosjekter, og som med høy risikovilje og tålmodighet til å vente på resultater er i stand til å drive radikal innovasjon og skape nytt teknologisk grunnlag for nye produkter og markeder (market creation).
Den empiriske støtten hentes fra blant annet USAs føderale mission-organisasjoner som NASA og DARPA, som har en lang og suksessrik historie som aktive aktører for radikal teknologiutvikling, og med Apolloprosjektet som selve «arketypen» (Mazzucatos ord) på slike ambisiøse, risikovillige og generøst finansierte statlige mission-prosjekter. Dets betydning lå i minst like stor grad i den sivile og økonomiske nytten av prosjektets teknologiske spillover-effekter som selve den vellykkede månelandingen i seg selv.
Det er ifølge Mazzucato en modell som må legges til grunn, men også på viktige punkter justeres og videreutvikles for en aktiv statlig og interstatlig innovasjonspolitikk, særlig med tanke på en grønn teknologirevolusjon som har startet, men som må forsterkes og framskyndes.
Det er forsknings- og innovasjonspolitikk med teknologi i sentrum, men med sosiale og politiske komponenter på en mye mer sentral plass enn i mer tradisjonelle utfordringsdrevne satsinger. Dette er satsinger der fokus er på samspillet mellom sosiale, politiske, teknologiske og økonomiske momenter i komplekse og varierende konfigurasjoner.
Impact i fokus
Som forskningskommisjonær Moedas nære rådgiver fra 2017 av har hun i stor grad selv videreutviklet modellen for anvendelse på et bredere spekter av store samfunnsutfordringer.
At det i mission-modellen legges så stor vekt på at slike målrettede samfunnsoppdrag skal ha dristige, men konkrete og overprøvbare mål, passer som hånd i hanske med den sterke vekt som kommisjonen nå legger på at FoI-virksomhet i dens portefølje må vise til impact.
Det kom nok, slik Lamy-rapporten selv antyder, relativt lite nytt ut av vendingen i EUs forsknings- og innovasjonspolitikk for de «store samfunnsutfordringene». Den angivelige årsaken er at både «store samfunnsutfordringer» og FNs bærekraftsmål i seg selv er for vidtfavnende og diffuse, og har liten veiledende kraft for policy-utviklingen. Målrettede samfunnsoppdrag har de samme generelle målene, men gjør dem konkrete, målrettede og operative.
I sin rolle som rådgiver for DG RTD har Mazzucato tilpasset sitt økonomi- og teknologipolitiske perspektiv til EUs utfordrings-og missions-orienterte politikk ved å utforme noen overordnede kriterier på hvordan EUs «missions» bør se ut (se faktaboks).
Transformativ innovasjonspolitikk
Underveis har enda høyere politiske ambisjoner blitt knyttet til mission-ideen: At de skal, i hvert fall på noen områder, være del av forsknings- og innovasjonspolitikken med høye ambisjoner for «systemisk endring».
Mazzucato har høye forventninger til det systemendrende potensiale for en aktiv stat-basert økonomi- og innovasjonspolitikk; det er intet mindre enn et spørsmål om «rethinking how capitalism works».
Andre vil forstå og designe missions som kjerneelementer i en ambisiøs «transformativ» innovasjonspolitikk, et sted formulert som politikk for «sosio-teknisk systemtransformasjon (eller overgang) som handler om radikal endring av alle elementer i konfigurasjonen» (Schot & Steinmuller, 2018).
Det er toner som kan harmonere godt med EUs mål for European Green Deal (se annen artikkel), og i strategidokumentet om Horizon Europe fra 20.12.2019 sies det at missions skal tilstrebe «systemiske, transformative løsninger (governance, teknologiske og ikke-teknologiske tjenester, atferdsendringer, investeringer)».
I en empirisk kartlegging og klassifisering av historiske og aktuelle målrettede samfunnsoppdrag, kalles en (av i alt 18!) av dem transformer missions, som er initiativ som «ofte medfører en systemisk endring som ikke kan oppnås bare ved å påskynde teknologiutviklingen, men der en dypere endring av hvordan teknologier aksepteres i samfunnet og anvendes av forbrukere er påkrevet». Tysklands Energiwende nevnes som eksempel.
Listen er altså lagt høyt for hva EUs «missions» skal være og gjøre. Panelene som skal designe og implementere disse målrettede samfunnsoppdragene, har et omfattende og krevende nybrottsarbeid foran seg – med betydelig risiko for at det tvert imot kan komme noe mer trivielt og business as usual-aktig ut av det, enten av mangel på egen fantasi, ugunstige rammebetingelser eller lite politisk gjennomslag.
1 https://ec.europa.eu/info/horizon-europenext-research-and-innovation-frameworkprogramme/missions-horizon-europe_en
Referanser:
Foray, D., D.C. Mowery, R.R. Nelson (2012) Public R&D and social challenges: What lessons from mission R&D programs? Research Policy, Volume 41, Issue 10, December 2012, Pages 1697-1702 .
Gassler H., W. Polt, C. Rammer (2008) Priority Setting in Technology Policy: Historical Developments and Recent Trends, in: Claire Nauwelaers, Rene Wintjes (eds): Innovation Policy In Europe. Measurement and Strategy, London: Elgar.
Kuitten, H., Polt, W., Weber, K.M. (2018): Mission Europe? A revival of mission-oriented policy in the European Union: In: RFTE – Council for Research and Technology Development (Ed.): RE:THINKING EUROPE. Positions on Shaping an Idea. Vienna, September 2018, pp. 191-207 ()
Mazzucato M. (2013) The Entrepreneurial State. Debunking Public vs. Private Sector Myths.
Mowery, D. C., Nelson, R. R., & Martin, B. R. (2010). Technology policy and global warming: Why new policy models are needed (or why putting new wine in old bottles won’t work). Research Policy, 39(8), 1011-1023.
Stirling, A. (2009) Direction, Distribution and Diversity! Pluralising Progress in Innovation, Sustainability and Development, STEPS Working Paper 32, Brighton: STEPS Centre.
Weber, K. M., H. Rohracher (2012) Legitimizing research, technology and innovation policies for transformative change. Combining insights from innovation systems and multi-level perspective in a comprehensive «failures» framework, Research Policy, 41(2012), 1037-1047.
Hovedbilde: Mariya Gabriel er EU-kommisjonær for innovasjon, forskning, kultur, utdanning og ungdom og med det også ansvarlig for Horisont Europa. Foto: Jennifer Jacquemart.