Kamuflerte bevilgningskutt og smertefull omstilling på etterskudd

Samtidig som Forskningsrådets bevilgninger ble kuttet, økte den forrige regjeringen og Forskningsrådet selv FoU-satsingen ved å bruke av rådets høye avkastninger. Det medførte at det ble satt i gang mer aktivitet enn det vil være dekning for i senere års bevilgninger. Resultatet er dagens Forskningsråds-krise.

Av Egil Kallerud, NIFU

Fra 2018 av har veksten i forskningsbevilgningene totalt flatet ut, og Forskningsrådets bevilgninger har blitt kuttet betydelig (se vår presentasjon av statsbudsjettanalysen). Men også i disse årene har kraftfulle satsinger kjennetegnet norsk forskningspolitikk, særlig i tilknytning til den da gjeldende langtidsplanens ambisiøse mål om å øke bevilgninger på FoU-området med 1,25 mrd. kr i løpet av fireårsperioden 2019–2022. 

I sitt budsjettforslag for 2022 rapporterte Regjeringen Solberg at målene var innfridd fullt ut. Så godt som hele veksten innenfor langtidsplanens opptrappingsplaner (og noe av den langtidsrelaterte veksten utenfor) kom som økte bevilgninger fra Norges forskningsråd. I samme periode er altså rådets bevilgninger blitt kraftig redusert. 

Forskningsrådets avsetninger – forskningens Sareptas krukke

Mye av forklaringen på den paradoksale kombinasjonen av kraftige satsinger og bevilgningskutt er utstrakt gjenbruk av Forskningsrådets høye avsetninger av ufordelte eller ikke utbetalte midler fra tidligere års rådsbevilgninger.  

Regjeringen og Forskningsrådet har, for å redusere volumet på disse avsetningene, benyttet dem som en ekstra kilde i tillegg til stats­budsjettets ordinære årlige bevilgninger til å finansiere prioriterte satsinger og dekke inn bevilgningskutt. Som følge av det har forsknings­aktiviteter blitt videreført og økt i volum langt ut over det de årlige bevilgningene alene har gitt rom for. 

Det som i utgangspunktet er et teknisk problem om regnskapsføring i staten, ble søkt løst med en politisk motivert bruk av avsetningene, som har fått så stort omfang at det langt på vei har definert norsk forskningspolitikk i disse årene. Sakens komplekse teknikaliteter har imidlertid i den grad bidratt til å tåkelegge sakens realiteter – også for aktørene selv – at det først nå, mange år på overtid, er i ferd med å bli klart hva som faktisk er skjedd, og hvordan konsekvensene kan og bør håndteres.   

Den politiske gjenbruken av avsetningene har i hovedsak skjedd i årene 2020–2022 og i tre ulike former, her basert på budsjettproposisjonenes tall. 

Ettårige kutt uten aktivitetsreduksjon

I flere budsjetter har regjeringen kuttet i rådets bevilgninger, men samtidig pålagt rådet – i proposisjonenes standardformulering – å «fortsette å lyse ut midlar som om løyvingane ikkje var reduserte».

I 2020 foretok to departementer (Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet) slike ettårige kutt på i alt snaut 500 mill. kr, og i budsjettet for 2021 instruerte de samme to og ytterligere fem departementer rådet om å videreføre aktiviteter med en samlet bevilgningsmessig underdekning på i alt om lag 700 mill. kr. 

Forskningsrådets overbevilgninger

Det meste av diskusjonen om Forskningsrådets likviditetskrise har dreid seg om de store «negative avsetningene» på tre poster på Kunnskapsdepartementets budsjett. Forskningsrådet får det meste av sine bevilgninger fra dette departementet. 

Forskningsrådet har fordelt langt mer midler («overbevilget») til tre særskilte formål enn bevilgningene gir rom for, og med det også pådratt seg framtidige utbetalingsforpliktelser som overstiger forventede bevilgninger. Ifølge Kunnskapsdepartementets proposisjon for 2023 overbevilget rådet i årene 2020–2022 i alt om lag 900 mill. til Fripro-prosjekter; i 2020 fikk Sentre for forskningsdrevet innovasjon en tilleggstildeling på 500 mill. kr, og e-infrastruktur ble samme år tilført 240 mill. kr ut over bevilgningsrammen. 

Overbevilgningene var begrunnet som grep for å redusere avset­ningene, men innrettet i tråd med rådets politiske prioriteringer. Overbevilgningene til Fripro var, ifølge et styredokument, «et ledd i raskt å redusere avsetningene gjennom å finansiere klart støtteverdige prosjekter på et område med stor søknadsmengde og lav innvilgelsesgrad» (styredokument datert 13.5.22). I vedtaket om å utvide rammen til SFI-ordningen heter det at økningen er «i tråd med Forskningsrådets strategi og et høyt prioritert tiltakspakkeforslag fra Forsknings­rådet i forbindelse med korona-krisen». SFI-prosjekter får normalt støtte i åtte år. 

Omprioritering av rådets avsetninger 

Nok en type politisk motivert gjenbruk av avsetningene kom i budsjettet for 2022 under betegnelsen «ompriori­tering fra rådets avsetninger». Her ble midler fra avsetningene øremerket til spesifiserte satsinger under langtidsplanen. 

Grepet innebærer at deler av tidligere års bevilgninger blir varig omprioritert. Kuttene blir ikke i noen form tilbakeført eller kompensert i framtidige bevilgninger. Proposisjonene angir formålene som tilgodeses, men ikke hvilke som får bevilgninger fra tidligere år omprioritert og kuttet. 

Med dette nye grepet gjorde regjeringen i 2022 et ytterligere uttak fra Forskningsrådets avsetninger med i alt 440 mill. kr, og dekket med det 60 prosent av all oppfølging av langtidsplanen i 2022 på FoU-området. 14 av 20 slike satsinger er utelukkende finansiert ved omprioritering av rådets avsetninger. Disposisjonene ble ikke reversert i Støre-regjeringens tilleggsproposisjon. 

Over (minst) tre år har altså regjering og råd – tilsynelatende med dekning i rådets avsetninger – foretatt kutt, overbevilgninger og omprioriteringer som har ført til at aktiviteter i stort omfang er videreført og økt ut over bevilgningsrammene gitt i statsbudsjettet. 

Samlet bevilgningsmessig under­dekning i de tre årene er i størrelses­orden 3,5 mrd. kr, tilsvarende mer enn 10 prosent av rådets totale bevilgninger. Bevilgningene er kuttet uten politisk belastende aktivitetskutt. Solberg-regjeringen kunne påberope seg å ha oppfylt langtidsplanens høye opptrappingsmål, og rådet har økt bevilgningene til ordninger det mener er særlig viktige. Alt dette mens rådets bevilgninger er blitt betydelig redusert. Det er som om ordlyden i instruksen om de ettårige kuttene kan passe som generell karakteristikk av norsk forskningspolitikk i disse årene – mye har fortsatt «som om løyvingane ikkje var reduserte». 

Hva gikk så galt?

Når nå misforholdet mellom aktivitetsnivå og bevilgninger er kommet for dagen i form av Forsknings­rådets store «negative avsetninger», og bakgrunnen for at de har oppstått blir ettergått i detalj, blir det stadig klarere hvor mye som har gått galt med denne gjenbruken av avsetningene som et tiltak for å redusere dem. Og, ikke minst, det avtegner seg etter hvert også hvor omfattende konsekvensene er og hvor mye det vil koste å rydde opp.  

Mye koker ned til det enkle og allmenne at penger simpelthen ikke kan brukes mer enn én gang. I dette tilfellet: Avsetninger som er fordelt, men ikke utbetalt, kan ikke uten kontrakts­brudd tildeles annen virksomhet enn de allerede er fordelt til. Ufordelte avsetninger kan brukes for å øke aktivitetsnivået ut over årets bevilgningsramme, men – som det nå er blitt ettertrykkelig fastslått – bare til formålet eller på posten der midlene er bevilget. 

Avklaringen på dette punkt indikerer at selve konseptet med gjen- og dobbeltbruk av avsetningene for å redusere dem har vært reglementsstridig og feilslått fra starten. 

Det rådet kaller «aktiv likviditetsstyring» – flytting av midler mellom formål, poster og kapitler – er ikke tillatt, og har ikke noen gang vært det, verken midlertidig eller varig. Kritikken av rådets praksis på dette punkt har først og fremst vært rettet mot rådets overbevilgningspraksis. Men Riksrevisjonens sterkt kritiske merknad til rådets regnskap («alvorlige feil») for 2021 mer enn antyder at det i Kunnskaps­departementets instruks til rådet om hvordan de ettårige kuttene skulle håndteres, kan ligge en godkjenning av og oppfordring til aktiv likviditetsstyring. 

2022-budsjettets omprioritering av avsetninger synes ikke å være vurdert særskilt, men også denne bruken av avsetninger antas underlagt bevilgningsreglementets bestemmelser om at bevilgninger gitt i statsbudsjettet ikke kan overskrides eller brukes til andre formål enn forutsatt av Stortinget, og at disse, ifølge Direktoratet for forvaltning og økonomistyring,  (DFØ) gjelder på lik linje for «disponeringen av årets bevilgning og disponeringen av eventuelle ubrukte bevilgninger fra tidligere budsjettår» (DFØs rapport, s. 19). 

Omstilling på overtid til reduserte FoU-bevilgninger 

Status i saken, slik den beskrives i KDs proposisjon for 2023, er at rådet – uansett om det er skjedd på initiativ av rådet selv eller rådet er blitt forledet, oppfordret eller instruert til det av Kunnskapsdepartementet – står tilbake med svært store negative avsetninger i sin økonomi. 

En foruroligende tabell i styredokumenter datert 20.6.2022 (som departementet henter tall til sin statusbeskrivelse fra) viser høye negative avsetninger på flere poster, ikke bare de tre omtalte postene på KDs budsjett, helt fram til 2025, også etter at effekten av styrets vedtak i juni for å redusere dem er innkalkulert. 

Problemene er med andre ord langt fra å være løst kun med styrets allerede vedtatte tiltak og en midlertidig fullmakt til bruk av aktiv likviditetsstyring i 2022 og 2023. Bare med politiske løsningsbidrag på bevilgningsnivå vil rådet unngå å måtte iverksette ytterligere omfattende tiltak i sin håndtering av store belastninger på framtidige budsjetter. I det lange løp framstår det som det politisk sett minste av to onder. I den ordinære budsjettproposisjonen for 2023 blir tilleggsbevilgninger utelukket, men muligheten for å bidra til løsning gjennom varige omprioriteringer blir holdt åpen.  

Dette skjer allerede i nysalderingen av 2022-budsjettet. Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til Forskningsrådet med 1,64 mrd. kr, fordelt mellom de tre aktuelle postene på Kunnskapsdepartementets bevilgninger til rådet. Det skal «vesentleg redusere dei negative avsetningane for Kunnskapsdepartementets løyvingar til Forskningsrådet». Statsminister Jonas Gahr Støre uttaler at regjeringen med dette «setter punktum for rotet etter forrige regjering og sikrer norske forskningsmiljøer langsiktighet».

Se: Ola Borten Moe kommer Forskningsrådet til unnsetning med nye penger

Mer om Forskningsrådets likviditetskrise:

Oppdatert 25. november kl 13:30.