Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har fulgt utviklingen av tre prosjekter for styrket koordinering av forskningspolitikken og fant at Kunnskapsdepartementet lyktes i, med god involvering av berørte parter, å skape større gjensidig forståelse og omforente løsninger. Erfaringen er at det fungerer bra når hierarkiske og nettverksbaserte samordningsmekanismer balanserer godt sammen. Men ulike oppfatninger av ministeransvaret og uklarhet i økonomiregelverket er hindre for effektiv koordinering.
INGER JOHANNE SUNDBY, SENIORRÅDGIVER, DIREKTORATET FOR FORVALTNING OG IKT (DIFI)
inger.johanne.sundby@difi.no
Det er vanskelig å få til god samordning og koordinering i vår sektororganiserte forvaltning. Svak samordning svekker effektivitet, krisehåndtering og beredskap. Det gir fragmenterte tiltak for barn og andre med sammensatte problemer, for å nevne noen viktige samfunnsutfordringer der god samordning er nødvendig for å oppnå resultater.
Forskning er viktig for å finne løsninger på denne typen alvorlige samfunnsproblemer. Men sammensatte og komplekse problemer krever at fagmiljø, institusjoner og virksomheter nasjonalt og internasjonalt samarbeider og samordner innsatsen.
Samordnet innsats krever god koordinering fra toppen
Kunnskapsdepartementet (KD) har ansvaret for å koordinere forskningspolitikken og ønsker å styrke sin rolle som koordinator. Difi har fulgt tre utviklingsprosesser som skal bidra til dette: Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2015-2024 (LTP), Strategi for forsknings- og innovasjonssamarbeidet med EU og utviklingen av nytt styringssystem for Norges forskningsråd. Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning omtales som «regjeringens viktigste verktøy for å sikre en god koordinering og gjennomføring av politikken». EU-strategien peker på at «det er viktig å sikre god koordinering på norsk side av samarbeidet med EU» og at «styrket samarbeid mellom landene og bedre koordinering av forsknings- og innovasjonsinnsatsen i Europa gjør at vi får bedre utbytte av ressursene».
Må ivareta behov på tvers av sektorene
Planer, strategier og styringssystem er ikke bare dokumenter eller et «ferniss», som styringssystemet ble omtalt som i evalueringen av Forskningsrådet. De skal føre til endring. Forutsetningen er at ulike aktører erkjenner hensikten og bidrar til gjennomføring. På tverrgående politikkområder der det enkelte departement og den enkelte sektor har sterke behov og interesser for forskningsbasert kunnskap, er det imidlertid krevende både å sikre egne behov og å forstå og slutte opp om felles mål og prioriteringer.
Kunnskapsdepartementet kunne ha valgt å utarbeide planen, strategien og styringssystemet selv, for deretter å få dem behandlet etter vanlige prosedyrer. I stedet valgte de å legge opp til brede utviklingsprosesser med mange deltakere. For Kunnskapsdepartementet var hensikten å få en godt forankret forskningspolitikk og utvikle sin koordineringsrolle.
Flere prosesser for utvikling av forskningsstrategier har hatt tilsvarende brede og inkluderende tilnærminger, mens andre som er rettet inn mot store samfunnsutfordringer, har vært utført i sektoren. I Forskningspolitikk 3/2014 nevnes at utviklingen av de såkalte 21-strategiene kunne tjene som modeller for involvering av flere berørte instanser enn det for eksempel Energi21 gjorde.
Ambisjonsnivået for hva denne typen utviklingsprosesser skal føre fram til, vil variere. Det skulle utarbeides en langtidsplan, en strategi og et nytt og bedre styringssystem, men fagdepartementene har ulike interesser og behov for forskningen på sine sektorer. Et lavt ambisjonsnivå begrenser seg til gjensidig informasjons-, erfarings- og kunnskapsdeling. Da er det opp til hver enhet å vurdere om og eventuelt hvordan de bør tilpasse seg den informasjonen de får.
Et noe høyere ambisjonsnivå er når de aktuelle enhetene samler seg for å utvikle felles problem- og løsningsforståelse. Deltakerne vil da kunne få mye bedre forståelse for hverandres behov gjennom samarbeidet. Alle behov kan ikke tilfredsstilles, for det må prioriteres, men felles virkelighetsforståelse bidrar til å komme videre. Vi fant at den felles virkelighetsforståelsen ikke var god nok i utviklingen av styringssystemet for Norges forskningsråd. Kritikk fra Riksrevisjonen og i evalueringen av Forskningsrådet var ikke tilstrekkelig til å se nødvendigheten av et nytt system. Noen var redde for at et felles system og Kunnskapsdepartementets koordinering skulle svekke synliggjøringen av det enkelte departements måloppnåelse. Prosessen har derfor tatt mer tid, men fortsetter.
Mange med erfaring fra denne typen grupper og prosesser har opplevd såkalt negativ samordning. De enkelte deltakerne passer på sine interesser og fortsetter som før. Egne sektorhensyn blir så dominerende at de stenger for å bringe andre berørte interesser inn. For å oppnå gode felles løsninger må de berørte enhetene velge å endre sin praksis for ikke å undergrave andres måloppnåelse. For å komme fram til omforente løsninger har det vært nødvendig for flere av departementene å nedtone sine interesser, og det er utviklet felles tiltak og strategi på tvers av sektorene. Hvordan dette blir fulgt opp og hvordan langtidsplanen, EU-strategien og styringssystemet vil påvirke praksis, gjenstår å se.
Nettverk og hierarki må balanseres
En tydelig erfaring, som også støttes av forskning, er at det trengs en balansegang mellom hierarkiske og nettverksbaserte strategier for å møte koordineringsproblemer godt. Nettverksløsninger havner ofte i skyggen av hierarkiet, men kan også bli for løsrevet fra hierarkiet. I begge tilfeller vil problemløsningen kunne bli for dårlig.
Nettverksorganisering er i stor grad brukt i alle de tre utviklingsprosessene, mens hierarkiet, dvs. beslutningsprosesser som følger linjene i sentralforvaltningen, er brukt noe forskjellig. I utviklingen av langtidsplanen, som var et politisk initiert tiltak, var det viktig med drøftinger i og mellom embetsverket og politisk ledelse. Det var også et stort engasjement fra statssekretærene i mange departementer. I EU-strategiprosessen var dette mindre, men også tydelig til stede, ikke minst for å sikre forankring i universitets- og høyskolesektoren. Vi konkluderer med at det har vært et fruktbart samspill mellom embetsverket og politikerne i Kunnskapsdepartementet og mellom politikerne i Kunnskapsdepartementet og de andre departementene. Hierarkiet har lagt godt til rette for bruk av de mykere nettverksbaserte virkemidlene og arbeidsformene som følger med disse. Det legges også opp til dette når langtidsplanen og EU-strategien skal iverksettes. For å oppfylle ambisjonene må både de vanlige hierarkiske samordningsvirkemidlene (de årlige budsjettene; styringen av Forskningsrådet, universiteter, høyskoler og institutter; Nærings- og fiskeridepartementets eierstyring av Innovasjon Norge) og nettverk brukes. Kunnskapsdepartementet må også sørge for at langtidsplanen og EU-strategiens «nedslag» i departementene blir tilstrekkelig samordnet.
Hva hindrer bedre koordinering?
Når det gjelder styringssystemet, blir dette sett på som administrasjonens virkemiddel. Det politiske engasjementet begrenses i hovedsak til at regjeringen slutter seg til felles hovedmål. Styringssystemet har imidlertid en avgjørende rolle i iverksettingen av forskningspolitikken. Vi stiller derfor spørsmålet om ikke politisk ledelse burde bringes mer inn i utformingen av dette. Det er på styringsområdet dilemmaet rundt sektorinteressene og behovet for koordinering i praksis kommer til syne og blir et problem. Når fagdepartementene mener at de må kunne redegjøre for bruken av og resultatene av hvert bevilget beløp, blir «spleiselag» og felles satsinger mellom departementene vanskelig. Koordineringsdepartementers ansvar er heller ikke klinkende klart i «Bestemmelser om økonomistyring i staten».
Det er både i dette prosjektet og i andre prosjekter som omhandler samordning mellom departementene, kommet fram at synet på og argumentene om ministeransvaret kan bli en hindring for å få til fellessatsing og samordning. Sektor-prinsippet bidrar til relevant forskningsinnsats på departementenes ansvarsområder, men samfunnsutfordringene er tverrsektorielle. Det er derfor nødvendig med koordinering. Regjeringen er den øverste koordineringsinstans i vårt forvaltningssystem og utgjør nå det øverste forskningsutvalget. Den kan brukes, men alle tverrsektorielle problemer kan ikke løftes dit. Men dersom oppfatningen av ministeransvaret er til hinder for bedre koordinering, er det nødvendig å få dette løftet og klarlagt.
Samordning kan løse det komplekse
Samordning må ikke bli et mål i seg selv, og alt behøver ikke å bli koordinert, men på sammensatte, komplekse områder, slik som forskning, må det legges til rette for koordinering for å oppnå god relevans og god kvalitet på forskningen. Erfaringene fra de tre utviklingsprosessene som Difi har dokumentert, viser at en kan oppnå både bedre forståelse av hverandres behov og komme fram til omforente løsninger. Vi tror at en hensiktsmessig blanding av nettverksbaserte og hierarkiske samordningsmekanismer også kan fungere i iverksettingen av langtidsplanen, EU-strategien og i praktiseringen av styringssystemet. Hindringene for bedre koordinering som både ligger i ulik forståelse av ministeransvaret og i uklare bestemmelser i økonomireglementet, bør løftes fram og vurderes.
Artikkelen bygger på Difi-rapport 2015:2 Tre prosjekter for styrket koordinering av forskningspolitikken.