Vi har under de senaste åren sett ett allt större intresse för innovationsdriven tillväxt. Inte heller Sverige och Norge utgör undantag från denna trend där innovationsinsatser riktade mot företag med tillväxtpotential förväntas leda till flere innovationer, stärkt konkurrenskraft och grönare tillväxt. Men evidensen för stödens effekter är minst sagt oklar.
ENRICO DEIACO, AVDELNINGSCHEF, MYNDIGHETEN FÖR TILLVÄXTPOLITISKA UTVÄRDERINGAR OCH ANALYSER (TILLVÄXTANALYS)
enrico.deiaco@tillvaxtanalys.se
PATRIK TINGVALL, DOCENT OCH FORSKARE VID RATIO – NÄRINGSLIVETS FORSKNINGSINSTITUT OCH ANALYTIKER VID TILLVÄXTANALYS
patrik.tingvall@tillvaxtanalys.se
I Sverige motsvarade det utbetalda statliga selektiva näringslivsstödet 3,1 procent av den totala statsbudgeten. I Europa placerade sig Sverige år 2013 något över genomsnittet, med en niondeplats. När man beaktar dessa siffror är det lätt att tro att stödens popularitet grundar sig på en väl dokumenterad erfarenhet av goda resultat, men så är knappast fallet. I själva verket vet vi väldigt lite om vilken effekt stöden haft, en erfarenhet som Sverige delar med många andra länder. I en internationell översikt av företagsstödens effekter utgiven av den brittiska analysorganisationen Nesta sammanfattades läget enligt följande:
«Men sanningen är att ingen vet huruvida de (företagsstöden) har en real effekt. Tjänstemännen vet inte. Ministrar vet inte. Och företagen själva vet inte heller».
Vi menar dock att situationen inte behöver vara så dyster som citatet antyder. Det finns idag bättre tillgång till detaljerade företagsdata som gör det möjligt att i detalj följa företagens utveckling före, under och efter en stödinsats. Det görs även framsteg på metodsidan som pekar på att det är möjligt att nå bättre förståelse för stödens reala effekter på produktivitet, sysselsättning och tillväxt.
Varför statligt stöd till innovation?
Ett grundläggande antagande om innovationer bygger på att kunskap till viss del är en kollektiv vara som kan delas med flera aktörer utan att därför förbrukas. Tillsammans med ofullständiga möjligheter att skydda innovationer leder detta till att marknaden genererar för lite FoU och innovationer. Detta motiverar en roll för staten att etablera ett system som skapar goda förutsättningar för FoU, spridning av kunskap och kommersialisering av innovationer. Även imperfekta kapitalmarknader kan motivera statliga ingrepp vad gäller finansiering av innovativ verksamhet. Det svåra är emellertid att bestämma hur en effektiv innovationspolitik bör utformas och vilka stödinstrument som bäst främjar de innovationspolitiska målen.
Som påpekats av t.ex. ekonomen William Baumol är det svårt att motivera varför staten skulle vara bättre på att identifiera potentiellt lönsamma investeringar och företag än den privata marknaden. Det finns istället en risk att statliga interventioner leder till slöseri med skattemedel. I värsta fall kan offentliga stöd skapa politikmisslyckanden, och att ingreppen gör att marknaderna fungerar sämre än i utgångsläget.
Erfarenheterna
Vad är då erfarenheterna av olika innovationsstöd? De i Sverige sannolikt mest analyserade innovationspolitiska programmen utgörs av de Vinnovafinansierade programmen Forska & Väx och VINN NU, vilka har utvärderats i fyra omgångar. I tre av fallen var den samlade bedömningen att dessa program bidragit positivt till de stödmottagande företagens utveckling. En närmare undersökning av dessa studier visar dock att de positiva resultaten till stor del bygger på intervjusvar från de stödmottagande företagen. Det är inom utvärderingslitteraturen känt att denna typ av utvärderingar tenderar att dras med en positiv bias då respondenten kan antas ha anledning att skönmåla utfallet (s.k. hypotetisk bias). Den fjärde studien gjordes av Tillväxtanalys (2014). Studien var designad som en ekonometrisk kontrafaktisk analys. Slutsatsen var att det var svårt att spåra signifikant positiva effekter av stöden på tillväxten i stödföretagen.
De varierande resultaten sammanfaller väl med liknande internationella studier. Det verkar vara minst lika vanligt att ett stöd inte ger några mätbara effekter som att det faktiskt går att spåra mätbara, positiva eller negativa, effekter.
Ser vi till andra typer av svenska näringspolitiska stödprogram så som olika typer av regionalstöd blir den samlade bilden likartad som för de innovationspolitiska stöden. Detta gäller även nyare stödformer som företagsrådgivning och konsultcheckar. I vissa studier finner man positiva effekter, i andra inga effekter, och även negativa effekter förekommer. En slutsats från detta är att utformning av framgångsrika stödprogram sannolikt är en svår uppgift som lika ofta misslyckas som den lyckas.
Men avsaknaden av positiva effekter är bekymmersam med tanke på de kostnader som är förknippade med selektiva företagsstöd, t ex de administrativa kostnaderna, uppkomsten av räntesökande beteenden hos företagen och snedvridning av konkurrensen. Exempelvis pekade en rapport av svenska Finansdepartementet («Företagsstödet – vad kostar det egentligen?») på en skattekilseffekt motsvarande 30-50 procent av skatteuttaget. Det finns även en risk att stöd till viss del finansierar investeringar som skulle gjorts i alla fall.
Bättre kvalitet på utvärderingsarbetet
För att förstå vad som ligger bakom de skiftande resultaten är kvaliteten på utvärderingsarbetet av största betydelse. Med en väl utförd utvärdering kan en lärandeprocess ta vid där man i nästa runda kan korrigera tidigare misstag. Hur når vi då fram till goda utvärderingar?
En vanlig observation när vi går igenom den internationella litteraturen av företagsstöd är bristen på goda data. För att kunna skatta den kausala effekten måste det finnas information om vilka företag som får stöd, och summan och typen av stöd de får och kunna länkas samman med annan företagsspecifik information. Denna information har tills nyligen saknats i Sverige, vilket har omöjliggjort mer kvantitativa studier av effekterna. Här ser vi dock en lägesförbättring och de skandinaviska länderna utmärker sig genom god tillgång på heltäckande mikrodata. Detta gör att de länderna har bra förutsättningar för kausala effektutvärderingar.
Parallellt med förbättrad tillgång på mikrodata har även de ekonometriska metoderna utvecklats. Idag tillhör matchningsmetoder standardverktygen. Iden bakom dessa metoder är att identifiera en kontrollgrupp av företag som är så lik den behandlade gruppen (företagen som får stöd) som möjligt. Den enda reella skillnaden skall därför vara att behandlingsgruppen erhållit stöd men inte kontrollgruppen. Dessa metoder är visserligen dataintensiva men har blivit möjliga genom tillgången på heltäckande registerdata.
En annan trend är att använda sig av randomiserade fältexperiment. De randomiserade fältexperimenten går ut på att slumpmässigt välja ut två grupper, en behandlingsgrupp och en kontrollgrupp. Behandlingsgruppen får en behandling, men inte kontrollgruppen. Det viktiga är att slumpmässigheten gör att man undviker systematiska skillnader mellan de båda grupperna. Detta är något av utvärderingslitteraturens kärnproblem som på ett till synes enkelt och lättförståeligt sätt ges en lösning. Här ser vi att aktörer som exempelvis den brittiska och Nestabaserade organisationen Innovation Growth Lab (IGL) som en drivande aktör och där ett fältexperiment i Danmark för närvarande finansieras.
Trots att det finns en internationell trend mot fler randomiserade Experiment saknas dessa nästan helt i Sverige när det gäller utvärderingen av svenska myndigheters verksamhet. Givet det ökande behovet av kvalificerade analyser menar vi att det idag finns goda förutsättningar för en utveckling mot att experimentera med randomiserade fältexperiment, inte i alla situationer men på små selektiva företagsstöd och exempelvis de som faller under de s.k. de minimis-reglerna.
För en mer robust och evidensbaserad tillväxt- och näringspolitik
De årliga selektiva företagsstöden i Sverige uppgår till betydande belopp. Avsaknaden av oberoende och kvalificerade studier av effekterna av dessa insatser är emellertid skriande.
Vi noterar att avsaknaden av positiva effekter är speciellt bekymmersam med tanke på de kostnader som är förknippade med stöden. Det finns även en risk att stöd finansierar investeringar som skulle gjorts i alla fall och att nettoeffekten är begränsad. Frågan kan därför ställas som «vad får vi för pengarna?» Med denna bild framför oss ser vi att utvärderingsarbetet får en allt viktigare roll att fylla för att på så sätt lägga grunden för en mer robust och evidensbaserad tillväxt- och näringspolitik.
Artikeln bygger bland annat på rapporten: Företagsstöd till innovativa små och medelstora företag – en kontrafaktisk effektutvärdering (2014). PM 2014:15. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) och boken: Tillväxtfakta 2015 – Tillväxt genom stöd (2015) Tillväxtanalys.