Prosessen som skal legge grunnen for EUs neste rammeprogram for forskning og innovasjon, er godt i gang. Kommisjonen la i juni fram forslag til programstruktur og budsjett for programmet som får navnet Horizon Europe. Forslaget kritiseres for å være for knapt og generelt; særlig står det lite om den nye ideen om å gi betydelig rom for tematiske oppdrag (missions), som har seilt opp som kandidat til ny ideologisk og politisk signatur for EUs forsknings- og innovasjonspolitikk.
Egil Kallerud ser på hvordan ideen om missions (tematiske oppdrag) har vokst fram og vunnet støtte. Han finner at utsiktene ikke er gode til at den vil bli implementert i tråd med sine høye ambisjoner.
(Se også : FAKTA: EUs neste rammeprogram for forskning og innovasjon: Horizon Europe.)
Av spesialrådgiver Egil Kallerud, NIFU
Kommisjonens første offisielle forslag til plan for Horizon Europe ble lagt fram 7. juni i år. Det viderefører i betydelig grad prioriteringer og temaer i det pågående programmet, Horizon2020, og mange foreslåtte endringer gjelder administrative rutiner, prosedyrer for søknadsvurdering og regler for konsortiedannelser.
Tematiske oppdrag
Det er ifølge mange mye som er for åpent og generelt, og flere land motsetter seg kommisjonens hardkjør for rask politisk avklaring. Forslaget som gjelder ideen om å knytte EUs forsknings- og innovasjonssatsing i betydelig grad til et fåtall store missions eller tematiske oppdrag, er særlig knapt.
Ideen ble fremmet i den såkalte «Lamy-rapporten» fra juli 2017, forfattet av en høynivågruppe oppnevnt for å skissere «visjoner og strategiske anbefalinger» for kommende rammeprogram. Gruppen mente at EU bør «definere et sett med forsknings- og innovasjonsoppdrag som adresserer globale utfordringer og mobiliserer forskere, innovatører og andre interessenter til å realisere dem».
Slike oppdrag videreutvikler, konkretiserer og «oversetter» det som i Horizon 2020 heter «store og globale samfunnsutfordringer»:
«The post-2020 EU R&I programme should thus translate global societal challenges … into a limited number of large-scale research and innovation ‘missions’.”
Innsatsen bør ifølge gruppen konsentreres til et fåtall høyprofilerte oppdrag med høyt potensiale for europeisk merverdi. Dokumenterte resultater fra slike oppdrag kan og bør framstå som programmets varemerke:
«En konsistent og unik branding av programmet skal sikre en bred og global synliggjøring av EUs investeringer og aktiviteter innenfor forskning og innovasjon.»
Siden har ballen rullet videre. Ideen om mission-orientert forsknings- og innovasjonspolitikk ble godt mottatt. Kommisjonær Moedas ba innovasjonsøkonomen Mariana Mazzucato om råd for å gi ideen form og substans. En egen ekspertkomité av økonomi- og innovasjonspolitiske tungvektere med mye EU-rådgivning på sine CVer («ESIR») ble oppnevnt for å utrede «det økonomiske rasjonalet» for oppdragsbasert forsknings- og innovasjonspolitikk.
En høring ble igangsatt for å innhente synspunkter på ideen og forslag til mulige oppdrag, og studier er iverksatt for å avklare forholdet til pågående og historiske beslektede prosjekter og initiativer i EU selv (som «flaggskip-prosjektet» «Human Brain») og i enkeltland, særlig USA (Apollo, War on Cancer og flere). Også Tysklands Energiewende og Norges el-bilpolitikk er blant casene.
Historien bak missions
Diskusjonen om missions føyer seg inn i en lengre historie om «rasjonaler» – «visjoner» og hovedmål – for EUs forsknings- og innovasjonspolitikk.
Om tråden trekkes tilbake til årtusenskiftet, fikk vi i 2000 den såkalte Lisboa-strategien for å «gjøre Europa, innen 2010, til den mest konkurransedyktige og den mest dynamiske kunnskapsbaserte økonomien i verden». Målet fikk sin forskningspolitiske spesifisering i Barcelona-målet fra 2002 om at FoU-innsatsen i Europa skal økes til tre prosent av BNP innen 2010, hvorav to prosent skal være privat finansiert.
Dette kom det lite ut av, og i oppkjøringen mot Europe 2020-strategien fra 2010 og åttende rammeprogram (Horizon 2020, heretter H2020) fra 2014 fikk ideen om at deler av den europiske forskningsinnsatsen skal løse «store samfunnsmessige utfordringer» (Grand Societal Challenges) bred støtte.
I den såkalte «Rasjonalegruppens» rapport fra 2008 ble EUs politikk for det europeiske forskningsområdet (ERA) kritisert for i for stor grad å ha knyttet innsatsen til hovedmål rettet mot strukturelle mangler i europeisk forskning (FoU-underskudd, fragmentert forskningssystem). Dette hadde, mente gruppen, mobilisert lite entusiasme utenfor kretsen av spesielt interesserte og direkte berørte.
I stedet bør satsingen tydligere og i større omfang begrunnes i innhold som alle forstår, altså løsninger på store, felles samfunnsutfordringer som krever internasjonalt samarbeid og internasjonal finansiering. Lund-erklæringen fra 2009 («Europa må fokusere på de store utfordringene i vår tid») ga ideen politisk legitimitet og momentum, og store samfunnsutfordringer fikk en sentral rolle i EUs forsknings- og innovasjonspolitikk, både som en særskilt organisatorisk «pilar» i H2020 og noe i retning av en terminologisk-ideologisk signatur i EUs forsknings- og innovasjonspolitiske nomenklatur de siste 10 år.
Mye av dette er videreført i missions-diskusjonen. Men noe er også nytt.
Utfordringer + impact = missions
Sentralt i Lamy-rapportens begrunnelse er at oppdragsbasert forsknings- og innovasjonspolitikk bør videreføre og forsterke den store vekten på impact (virkning) som snart kom til å bli et særkjennetegn ved H2020, og med større realeffekt enn vendingen mot samfunnsutfordringer. Mange søkere måtte tenke og skrive søknader på helt nye måter da det ble klart at en ubetinget forutsetning for støtte til tematiske prosjekter i H2020 var at prosjektplan og konsortiesammensetning må gi troverdige indikasjoner på at prosjektet vil føre til spesifiserte samfunnseffekter og plan for hvordan det skal skje.
Impact-perspektivet er i minst like høy grad til stede i de planer for Horizon Europe som er under utvikling, inkludert i mission-konseptet. Tittelen på den reviderte Lund-erklæringen fra 2015 er at “Europe must speed up solutions to tackle Grand Challenges through alignment, research, global cooperation and achieving impact” (uthevet her). Impact var med i Lamy-gruppens mandat (“maximising impact”), og missions-forslaget springer ut av visjonen om “a mission-oriented, impact-focused approach to address global challenges” (uthevet her).
Gjengs oppfatning nå er at samfunnsmessige globale utfordringer, slik de har vært diskutert i EU eller er nedfelt i FNs 17 bærekraftsmål, fortsatt ligger i bunnen, men at de er «too broad to be actionable» (Mazzucato) og må konkretiseres og spesifiseres som gjennomførbare mål for konkret politikk – altså som tematiske oppdrag. Men kommisjonens forslag er altså knapp på dette punktet spesielt, og sier blant annet så godt som ingenting om det viktige spørsmålet om hvilke oppdrag som synes å peke seg ut i mylderet av forslag som er spilt inn.
Hvilke oppdrag?
Selve grunnmodellen for kraftfull mission-basert forskningsinnsats er USAs Apolloprosjekt – det vågale, ekstremt risikable og enormt ressurskrevende prosjektet om å sette en mann på månen innen ti år. Ikke bare ble det oppfylt med høy politisk gevinst, det fikk også store vitenskapelige, teknologiske og industrielle ringvirkninger – spillover i innovasjonsspråket.
Store forventede spillover-effekter står også sentralt i begrunnelsen for oppdrag i EU-regi: «Missions, ‘moon shots’, should» sier Lamy-rapporten, «have a transformative potential for science, technology, industry or [sic] society». Til forskjell fra Apollo-prosjektet skal slike oppdrag ha samfunnsorienterte hovedmål.
Det er et paradoks at EU framhever som modell et månelandingsprosjekt som den gang kunne framstå som selve symbolet på en pervertert forskningspolitikk, der enorme forsknings- og teknologiressurser ble kanalisert til prestisjemål – å vinne romkappløpet med Sovjet – samtidig som fattigdommen og den sosiale uroen i amerikanske byer vokste (jf. Langdon Winner: «The Moon and the Ghetto»). Kommisjonen viser også til Nixons «krig mot kreft», som nok er mer adekvat på innhold, men som kom til kort på suksess.
Lamy-rapporten peker selv på noen mulige missions, mer som illustrasjon på ideen enn som forslag: et plastikkavfallsfritt Europa innen 2030; forstå og forbedre (enhance) hjernen innen 2030; karbonfri stålproduksjon innen 2030; 3 av 4 kreftpasienter skal overleve innen 2034; bygge Europas første kvantecomputer.
Mazzucato har i sin rapport formulert kriterier for egnede oppdrag : dristighet, bred samfunnsrelevans; klare, målbare mål med faste tidsrammer; stort rom for dristig, men realistisk forskning og innovasjon; innsatsen skal være tverrfaglig og tverrsektoriell og involvere et bredt spekter av aktører; åpenhet for bottom-up løsningsinitiativ.
Hun tar for seg tre eksempler som imøtekommer kriteriene: 100 karbonfrie byer innen 2030; plastikkfrie hav; halvere befolkningens demensbyrde innen 2030. Kommisjonens rådgivende høynivågruppe, RISE, peker på eksisterende EU-initiativ som kan omdannes til EU-missions: PRIMA-prosjektet om tilgang på vann og bærekraftig landbruksproduksjon i Middelhavsområdet og et initiativ i tråd med Lamy-rapporten om at 3 av 4 skal overleve kreft.
Kommisjonens budsjett- og programforslag beskriver «EU-wide R&I missions» som «ambisiøse, modige mål for å håndtere forhold som angår våre daglige liv» og med tiltak som skal «tale til» og «engasjere publikum» når det er relevant. Kommisjonen gjengir Mazzucatos kriterier in extenso, og noe sies om organisering og prosess, men om valg av konkrete oppdrag sies ikke annet enn at «ekspempler kan omfatte alt fra kampen mot kreft til ren transport og hav fritt for plast».
Det er ifølge kommisjonær Moedas ennå for tidlig å definere oppdrag som først skal gjelde fra 2021, men alzheimerkur og karbonfrie båter kan ifølge ham være mulige eksempler (kilde: www.sciencebusiness.net). Status er altså at ideen om oppdrag har et solid fotfeste i prosessen mot Horizon Europe, men at det ennå er svært åpent hva det konkret vil bli til. Mange ideer er i spill, noen konvergerer mot temaer som kreft/demens, karbonfrihet (byer, båter, stålproduksjon) og plastikk.
Offer i budsjettkampen?
Til tross for den gode veksten til forskning og innovasjon i kommisjonens budsjettforslag (se boks), mener mange at veksten er for liten. Mange grunner framholdes, én av dem at en antydet ramme på 5-10 mrd. € gir lite rom for ambisøse oppdrag. Medlemmet av Europaparlamentet som har særlig ansvar for å lose Horizon Europes budsjett i havn, blir sitert av nettstedet Science|Business på en uttalelse om at han med kommisjonens forslag ikke gir rom for slike oppdrag:
“At €125 billion you can see missions, at €160 billion you can start to fight Alzheimer’s… We should not rush people into something for which we might have only 5 or 10 billion.”
Ny ideologisk fiasko?
EUs har ingen imponerende historie på evne til å sette visjonære forsknings- og innovasjonspolitiske ideer ut i livet. Det virkelige Europa liknet i 2010 lite på det bildet av Europa som Lisboamålet og Barcelonamålet hadde tegnet. Også høyprofilerte løsninger på «store samfunnsmessige utfordringer» synes ennå å være mangelvare.
RISE påpeker at tiltakene i H2020 for å strukturere programmer omkring utfordringskonseptet «har ikke nådd det nivået for koordinering eller opplevd mål og mening som trenges for å ha omformende effekt på Europas økonomiske og sosiale mål». Implementeringen i H2020 av visjonen om å løse store samfunnutfordringer framstår i ettertid mest som en utvanning og omdøping av videreførte tematiske satsinger i forrige program. Det er allerede liknende tilløp i diskusjonen om missions, ved at allerede støttede EU-prosjekter som kan synes å ha oppdragskjennetegn (teknologiske flaggskip for hjerneforskning, grafenforskning, kvantecomputing), er trukket inn i diskusjonen. Det ser ut til å bli vanskelig å skape betingelsene for å implementere oppdragsideen på en slik måte at den kan fornye og forbedre EUs forsknings- og innovasjonspolitikk.
Hovedbilde: EU viser til månelandingen som et eksempel på et tematisk oppdrag (mission) – Dette er et merkelig eksempel, mener forfatteren (foto David R. Scott, Apollo 15 commander, manipulert av Forskningspolitikk)
Dette er en lengre versjon av en artikkel som ble publisert i Forskningspolitikk nr. 3 2018.