Olav R. Spilling konstaterer i denne artikkelen at flere myter om finsk innovasjonspolitikk faller i evalueringen av det finske innovasjonssystemet. Den karakteriserer Finlands nye innovasjonsstrategi som vag, finsk innovasjonspolitikk som dårlig koordinert, og virkemiddelapparatet som komplisert og uoversiktlig. Til tross for dette er det ifølge forfatteren fortsatt mye å lære når det gjelder utformingen av norsk innovasjonspolitikk.
OLAV R. SPILLING, forsker, NIFU STEP
olav.r.spilling@nifustep.no
Blant de sentrale spørsmålene som evalueringen reiser i denne sammenheng, er bl.a. erfaringer med overordnet koordinering av innovasjonspolitikken og med utformingen av det innovasjonspolitiske virkemiddelapparatet.
Politisk lederskap og koordinering
Finland har lenge vært kjent for sitt organ for koordinering av innovasjonspolitikken, det tidligere rådet for forsknings- og teknologipolitikk (the Science and Technology Policy Council) som fra 2009 ble omgjort til Forsknings- og innovasjonsrådet (the Research and Innovation Council). Rådet ble opprinnelig startet i 1987, det ledes av statsministeren og består av seks andre ministre samt ti andre medlemmer med bred ekspertise i forskning og innovasjon. Rådet har spilt en sentral rolle for koordinering og prioritering i innovasjonspolitikken.
På denne bakgrunn var det derfor noe overraskende at det i den nye finske innovasjonsstrategien ble foreslått å utvide ansvarsområdet for regjeringens komité for økonomisk politikk til å inkludere innovasjonspolitikken. Siden de seks mest sentrale departementene for innovasjonspolitikken er representert i Forsknings- og innovasjonsrådet, burde behovet for koordinering av innovasjonspolitikken allerede være godt nok ivaretatt. Ekspertpanelet advarer også mot den foreslåtte endringen og anbefaler i stedet å styrke Forsknings- og innovasjonsrådet. Et poeng her kan være at panelet frykter en nedtoning av innovasjonspolitikken hvis den blir for tett integrert i den generelle økonomiske politikken.
Norge har i motsetning til Finland ikke noe organ for koordinering av innovasjonspolitikken, verken eksternt eller innad i regjeringen. Det nærmeste man har kommet til å ha et slikt rådgivende organ, var Regjeringen Brundtlands Forum for verdiskaping som ble opprettet tidlig på 1990-tallet og Regjeringen Bondeviks Forum for økt verdiskaping fra slutten av 1990-tallet. Men ingen av disse fikk permanent status, utvalget under Regjeringen Bondevik hadde endog bare ett møte. Det innovasjonsutvalget som ble opprettet mot slutten av Bondevik II-regjeringens periode, ble ikke ført videre da Regjeringen Stoltenberg tiltrådte i 2005. I innovasjonsmeldingen (St.meld. nr. 7 (2008-2009)) ble dette begrunnet med at det er regjeringen samlet som skal koordinere innovasjonspolitikken. Som Bengt-Åke Lundvall påpekte i en artikkel i Forskningspolitikk nr. 1/2009, innebærer imidlertid dette en stor risiko for at innovasjonspolitikken får lav prioritering og blir usammenhengende.
Bred innovasjonspolitikk
En viktig trend i internasjonal innovasjonspolitikk er ambisjonen om å utvikle en såkalt bred (broad-based) innovasjonspolitikk. Finsk politikk på området har tradisjonelt hatt et sterkt teknologifokus, men den nye strategien fra 2008 er basert på en bredere forståelse av innovasjon. Der vektlegges andre former for innovasjon enn de som er forsknings- og teknologibasert, og ikke-kommersielle innovasjoner knyttet eksempelvis til kulturelle og sosiale forhold er også inkludert.
Ekspertpanelet advarer mot å gjøre definisjonen av innovasjon for bred, med fare for å gjøre innovasjonspolitikken for bred på to måter: enten ved å inkludere for mye i innovasjonsbegrepet slik at selve begrepet vannes ut, eller ved å forstå alle deler av næringspolitikken, inklusive tradisjonell industripolitikk, som innovasjonspolitikk. Dersom politikkområdet blir for bredt, mister man fokus på det sentrale i innovasjonspolitikken som er å utnytte genuint nye ideer som grunnlag for langsiktig næringsutvikling.
Mens Finland nå er inne i en utvikling fra en smal til en «bred» innovasjonspolitikk, med den risiko for utvanning og utydeliggjøring av politikken som dette innebærer, har Norge i stor grad allerede vært i denne posisjonen det siste tiåret. Forsøkene på utvikling av en «helhetlig» innovasjonspolitikk under Bondevik II-regjeringen var preget av mye retorikk og lite konkrete strategier. Selv om en siden den gang har fått utviklet en noe mer gjennomarbeidet og nyansert politikk, er det samlede inntrykket at norsk innovasjonspolitikk er utydelig og uklar – den dekker et bredt område, men mangler klare prioriteringer av innovasjon. Er det noe som preger norsk innovasjonspolitikk, er det den brede, utvannede og lite forpliktende tilnærmingen.
Komplisert virkemiddelapparat
Ekspertpanelet er sterkt kritisk til det finske virkemiddelapparatet og karakteriserer det som komplekst, detaljorientert, svakt koordinert og preget av mye overlapping. Systemet omfatter ifølge rapporten mer enn tusen forskjellige instrumenter (definert som institusjonsspesifikke direkte eller indirekte tilbud rettet mot en bestemt målgruppe), flere hundre offentlige organisasjoner og programmer med flere tusen personer i daglig kontakt med ulike foretak, i hovedsak noe større foretak. Aktørene i virkemiddelapparatet erkjenner selv at systemet er komplekst og overlappende, og foretakene opplever det som vanskelig å orientere seg i det.
Panelet påpeker ironisk at det har inntrykk av «at den viktigste begrunnelsen for en del instrumenter er at det ikke er noen spesiell grunn til at man ikke skal tilby tjenesten». En åpenbar risiko ved implementering av den nye strategien er at man introduserer nye instrumenter før eksisterende instrumenter er blitt vurdert kritisk. Panelet anbefaler derfor å gjennomføre en strukturreform der alle nye forslag til instrumenter skal gjennom en kritisk behovsvurdering før de iverksettes.
På dette området er Norge i en langt gunstigere situasjon. OECD har påpekt at Norge har et enkelt og oversiktlig virkemiddelapparat. Mens kjernen i det norske virkemiddelapparatet består av triumviratet Forskningsrådet, Innovasjon Norge og SIVA, har Finland sin «six-pack» av sentrale aktører. Og uten at vi har noe direkte tallmessig belegg for det, er det grunn til å anta at omfanget av virkemidler i form av programmer og tjenester langt fra har samme dimensjon som i Finland.
Men advarselen om kompliserte virkemiddelsystemer er relevant også for Norge. Den sterke posisjonen for sektorprinsippet i norsk forvaltning fører til at både Forsk-ningsrådet og Innovasjon Norge detaljstyres i betydelig grad, noe som resulterer i et komplisert tilbud av programmer og tjenester. Også i Norge er det potensial for forenklinger. Og det er viktig å gjennomføre kritiske forhåndsvurderinger av alle nye virkemidler før de iverksettes – her kan nok politikeres handlingsiver i noen tilfeller gå på bekostning av effektiviteten av nye virkemidler.
Fokus på innovasjon
I Finland er Tekes den sentrale aktøren for finansiering av både anvendt forskning og innovasjon; organisasjonen kan således kombinere virkemidler knyttet til forsk-ning og innovasjon. Til sammenlikning er Innovasjon Norge organisert slik at det har en mye mer uklar rolle i innovasjonspolitikken. For det første er ikke innovasjon selskapets overordnede mål, det skal også ivareta en rekke andre nærings-, landbruks-, fiskeri- og regionalpolitiske mål. For det andre ligger virkemidler for anvendt forskning under Forskningsrådet, slik at det blir et institusjonelt skille mellom anvendt forskning og andre innovasjonspolitiske virkemidler.
En annen interessant aktør i Finland er Sitra. Det er en uavhengig, offentlig finansiert aktør direkte underlagt parlamentet. Selskapet har en relativt fri rolle i innovasjonspolitikken og har spilt en pionerrolle på viktige områder, bl.a. ved å utvikle et venturekapital-tilbud på 1990-tallet, og ved å initiere teknologisk FoU på nye områder. Evalueringspanelet karakteriserer Sitra som en «libero» i det finske innovasjonssystemet og understreker betydningen av å ha en aktør som skaper diversitet i et ellers sterkt konsensusdrevet system.
Det norske systemet har ingen parallell til Sitra. Det norske virkemiddelapparatet er tvert imot sterkt strømlinjeformet med vekt på at det skal være samlet i noen få institusjoner. Den sterke detaljstyringen av dette systemet gir liten frihet til eksperimentelle og nyskapende tiltak. Det kan være et moment å ha i mente når evalueringene av Innovasjon Norge og SIVA, som avsluttes i disse dager, skal følges opp.