Kunnskapsdepartementet har bestemt at fra 2022 av vil ikke NIFU lenger være Norges leverandør av forskningsstatistikk. I et brev til forskningsinstituttet skriver departementet at denne statistikken må utføres innenfor offentlig sektor.
Per Koch, Forskningspolitikk
Historisk representerer dette en interessant vending, ettersom NIFU i sin tid ble etablert som en enhet under det statlige forskningsrådet NAVF. NAVFs utredningsinstitutt skulle levere norsk FoU-statistikk, i tråd med retningslinjene gitt av den internasjonale Frascati-manualen. Instituttet bygde etter hvert opp en bred kompetanse på forskning, høyere utdanning og innovasjon.
Instituttet ble, som mange andre institutter, fristilt som en egen stiftelse som ledd i statens forsøk på å skape gode konkurranseforhold mellom forskningsinstituttene. Ved fristillingen i 1995 ble det klart uttrykt at statistikkarbeidet skulle videreføres ved instituttet.
Departementets argumenter
Departementets brev legger opp til en dobbel argumentasjon. For det første hevder det at et slikt oppdrag ifølge anskaffelsesreglementet må lyses ut på anbud (og at avtalen mellom staten og NIFU derfor er et brudd på regelverket).
Deretter skriver det at det ikke vil legge ut oppdraget på anbud allikevel, men at «at produksjon av offentlig statistikk ikke skal settes ut på anbud, men utføres i egenregi, det vil si innen offentlig sektor.»
Denne konklusjonen er basert på et råd fra SSB, skriver departementet. Statistisk sentralbyrå er et statlig institutt, som selv om det også driver med oppdragsforskning, ikke kommer opp i den samme knipen som NIFU.
Etter det Forskningspolitikk har brakt på det rene, er det ikke noe tegn til at departementet er misfornøyd med det arbeidet NIFU har gjort. NIFUs leveranse av FoU-statistikk, kombinert med SSBs produksjon av innovasjonsstatistikk, har gitt norske forskere og samfunnsaktører statistikk av høy kvalitet.
Saken er nok i stedet et resultat av en nervøsitet som brer seg i de norske embetsverkene, det vil si angsten for å gjøre noe galt og dermed sette statsråden og egne medarbeidere i forlegenhet. Saken har vært en gjenganger i departementets korridorer etter at NIFU ble fristilt. Så langt har man har ut ifra historiske og pragmatiske grunner konkludert med at dette ikke er et tradisjonelt anbud, men en form for samfunnsoppdrag som ligger utenfor anskaffelsesregelverket.
Forskningsrådet foretrekker en videreføring av dagens ordning (om jussen tillater det)
Departementet har gitt Forskningsrådet ansvaret for FoU-statistikken. I januar sendte Forskningsrådet et brev til Kunnskapsdepartementet med sitt syn på saken. Forskningsrådet understreker at NIFU leverer gode resultater og at det kan oppstå kvalitets- og leveringsutfordringer dersom statistikkleverandør endres:
«Det er vanskelig å se for seg gode alternative statistikkprodusenter som kan ta over og levere dagens kvalitet på kort sikt, både av kompetanse- og kapasitetsgrunner (…). Over tid kan imidlertid slik kapasitet og kompetanse bygges. Erfaringer fra andre land hvor oppgaven er flyttet til nye produsenter, har vist at det er en klar risiko for kvalitetstap i en overgangsperiode som kan vare i flere år. Det er imidlertid mulighet for at en slik endring over tid kan bidra til ønsket kvalitet eller mer effektiv produksjon.»
Forskningsrådet er også redd for at NIFU, som et spesialisert fagmiljø innen forsknings- og innovasjonspolitikk og utdanningsforskning, vil svekkes dersom denne kjerneoppgaven blir borte.
Instituttet påpeker at Forskningsrådet ikke har den kompetansen som trenges for å utføre dette oppdraget selv. Det har ikke Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit) heller. SSB blir derfor, slik Forskningsrådet ser det, eneste reelle alternative produsent.
Forskningsrådet skriver:
«Alt i alt tilsier kvalitetsaspektet at det beste er om NIFU fortsatt gjennomfører innhentingen av FoU-statistikken for UH, instituttsektoren og helseforetakene, og tilhørende oppgaver. Alternativene er SSB eller et annet forskningsmiljø.»
Forskningsrådet understreket imidlertid at de har begrenset juridisk kapasitet og kompetanse. Forskningsrådet setter opp flere alternative løsninger, herunder å gi NIFU tilskudd til arbeidet, en anbudskonkurranse eller overføring til offentlig aktør.
NIFU viser til behovet for koblingen mellom forskning og statistikk
NIFU har vært i tett dialog med departementet, det har skrevet et eget brev om saken, der det har lagt ved notater fra advokat Christian Hambro (fra Gram, Hambro & Garman).
NIFU viser til instituttets sentrale rolle i utarbeidelsen av den internasjonale FoU-statistikken og til det gode samarbeidet med SSB.
Det viser også til betydningen av samspillet mellom statistikkproduksjon og forskning. Dette gir, som det skriver, «et rikt tilfang av brukerbehov og forståelse for statistikkens anvendelse».
NIFU har i de senere år arbeidet for smart bruk av eksisterende data, slik at fagenhetene belastes minst mulig ved at spørreskjema kun inneholder data som ikke finnes andre steder:
«Tilleggsoppgavene er samordnet med FoU-statistikken under Statistikkavtalen, fordi det er ressurseffektivt med koordinert datainnsamling, det reduserer respondentbelastningen når flere typer data samles inn samtidig, det øker kvaliteten på statistikken og analysene å se dataene i sammenheng, og det er hensiktsmessig for brukerne at dataene samles inn, beregnes og publiseres sammen.»
NIFU argumenterer for at SSB ikke vil kunne få til et slikt samspill mellom forskning og statistikkutvikling, fordi forsknings- og høyere utdanningspolitikk ikke er et forskningsfelt ved SSB. NIFU mener også erfaringen tilsier at det blir vanskeligere å få data ut av SSB og at det er behov for en brukerevaluering som ser på konsekvensene av en slik overføring.
NIFU viser videre til internasjonale erfaringer, der overføring av statistikkansvaret har ført til dårligere kvalitet på leveransene. (Se for eksempel Þorvaldur Finnbjörnssons artikkel om Island her i Forskningspolitikk).
Det hører imidlertid også med til historien at slik statistikkproduksjon ofte er lagt til statistiske sentralbyråer eller andre offentlige institusjoner, selv om det motsatte også kan være tilfelle (som i Belgia, Tyskland, og Nederland.)
NIFU avslutter sitt brev med det følgende:
«Forutsatt juridisk mulighet, er NIFUs anbefaling å videreføre dagens statistikkavtale. Dette vil sikre kunnskapssektoren legitim og uavhengig statistikk som grunnlag for politiske beslutninger. Samtidig vil det sikre at Norge lever opp til sine internasjonale forpliktelser og at offisiell norsk statistikk lever opp til Code of Practice, de europeiske retningslinjer innen statistikk.
For NIFU vil det selvsagt ha store konsekvenser dersom produksjonen av FoU-statistikken flyttes fra NIFU til annet miljø. Det vil medføre en grunnleggende endring og oppstykking av dagens NIFU, og redusert mulighet til å opprettholde et fagmiljø som innehar kombinasjonen av statistikkfaglig kompetanse og forskningskompetanse.»
Hambro mener dette ikke er en offentlig anskaffelse
Advokat Christian Hambro argumenterer for at anskaffelsesreglementet bare gjelder anskaffelseskontrakter. Her er det tale om å utarbeide en nasjonal statistikk som NIFU selv skal offentliggjøre.
Dette er «en nasjonal eiendom», ikke noe bare Forskningsrådet skal gjøre bruk av, ifølge ham. Dette er en offentlig infrastruktur som ligger utenfor det kommersielle feltet.
Hambro understreker også at instituttet er en stiftelse som ikke har en økonomisk målsetting. Dette arbeidet skal ikke bidra til noe overskudd.
Hva nå?
Dersom det er slik at departementet og Forskningsrådet er fornøyd med dagens ordning, samtidig som de relevante forskerne ved SSB også er det, hvorfor ender vi da opp i en situasjon der den eneste farbare vei synes å være å overføre oppgaven til SSB?
Det skyldes, etter det Forskningspolitikk har brakt på det rene, at departementet ba Regjeringsadvokaten om en uttalelse og at Regjeringsadvokaten så konkluderte med at dette er å betrakte som en anskaffelse. Vi har ikke sett Regjeringsadvokatens betenkning ennå og kjenner derfor ikke til den fulle begrunnelsen.
Det ser likevel ut til at ønsket om å være helt sikre på den juridiske siden til slutt kom til å overstyre ønsket om å bevare et sterkt forskningsbasert statistikkmiljø.
Gitt at slik statistikkproduksjon stiller store krav til både statistikkfaglig og FoU-basert erfaring og kompetanse – og det faktum at institusjonen må være offentlig – er det vanskelig å se at noen andre enn SSB kan ta over denne oppgaven. Unit og Forskningsrådet må bygge opp nye enheter for å få til noe slikt, noe som vil gi en betydelig økning i kostnadene, og denne oppgaven passer dessuten dårlig med institusjonenes øvrige oppgaver. Det var gode grunner til at statistikkproduksjonen i sin tid ble løftet ut av Forskningsrådet.
SSB har definitivt den statistikkfaglige kompetansen, og byrået driver med forskning, men det har liten innsikt i universitets- og høgskolesektoren. SSB må derfor finne en måte å bygge opp slik kompetanse på. Det er tvilsomt om det er «samfunnsøkonomisk lønnsomt», for å bruke samfunnsøkonomenes språk.
Statistikkavtalens elementer:
• Kategori A: De delene av avtalen som er knyttet opp mot Norges internasjonale forpliktelser i henhold til EØS-forordninger.
• Kategori B: De delene som er knyttet opp mot behov for styringsinformasjon for nasjonal myndighet samt statistikk som danner grunnlag for nasjonal politikkutvikling
• Kategori C: De deler av avtalen som bidrar til høy kvalitet, en effektiv statistikkproduksjon og reduksjon i respondentbelastning
• Kategori D: Aktiviteter knyttet til å sikre at statistikken oppfyller internasjonal «code of practice» for nasjonal statistikkproduksjon. Herunder formidling, tilgjengelighet, dokumentasjon, sikring av kvalitet og faglig utvikling av statistikken
• Kategori E: Forskning, analyser og rådgivning som har nær sammenheng med A-D
• Kategori F: Pilotprosjekter som bygger på og videreutvikler A-E
Forskningspolitikk er et redaksjonelt uavhengig fagblad som utgis av NIFU med støtte fra Norges forskningsråd.
Foto: Utsikt fra NIFUs lokaler på Tøyen. (Per Koch)