Norsk forsknings- og innovasjonspolitikk har snart et titall såkalte 21-strategier. Hva kjennetegner disse? Hva har de felles som gjør at de benytter 21-navnet? Dreier det seg egentlig om en innovasjon i organiseringen av forsknings- og innovasjonspolitisk rådgivning og strategiutvikling?
EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK
Mange nye strategier under 21-navnet har kommet til siden Olje- og energidepartementet (OED) i 2001 initierte den første 21-strategien, OG21 («Olje og gass i det 21. århundre») for å få «en nasjonal teknologistrategi for den norske petroleumsnæringen». I løpet av de 5-6 siste årene har ytterligere åtte 21-strategier/-prosjekter kommet i stand. OED sto også bak nummer to i rekken, Energi21 (2008). Den ble igangsatt i direkte tilknytning til satsingen på forskning og innovasjon for fornybar energi gjennom Klimaforliket i Stortinget samme år. I 2008 kom dessuten Klima21 i regi av Kunnskapsdepartementet, også det i tilknytning til Klimaforliket. Maritim21 ble igangsatt i 2009 av Nærings- og handelsdepartementet, Hav21 startet i 2011 (Fiskeri- og kystdepartementet), og i 2013 ble både HelseOmsorg21 (Helse- og omsorgsdepartementet), Bygg21 (Kommunal- og regionaldepartementet) og Miljø21 igangsatt, sistnevnte i regi av Forskningsrådet, og dermed foreløpig den eneste 21-strategien uten direkte regjerings-/departementsforankring. Den foreløpig siste i rekken, Skog22, som ble igangsatt av Landbruks- og matdepartementet i 2013 og skal levere innen 2014, har et litt avvikende navn, men framstår for øvrig som en 21-utredning.
Den felles bruken av 21-navnet indikerer i seg selv et fellesskap og en institusjonalisering av beslektede organiseringsformer og arbeidsmåter som ikke bare trekker på erfaringene med hvordan de første, mønsterdannende 21-prosessene i regi av OED ble organisert, men også på en oppfatning om at de har fått autoritet og har hatt gjennomslag.
Uten videre er det ikke åpenbart hva 21-strategiene har felles og hva som skiller dem fra andre typer strategier og planer. OEDs to 21-strategier er innbyrdes relativt like, men skiller seg fra de øvrige 21-strategiene på flere måter. Kun de to under OED skjer i regi av permanente organer med ansvar for jevnlig rullering og oppdatering av strategiene. Andre er grupper med et tidsavgrenset mandat om å legge fram et enkeltstående strategidokument (Klima21, Hav21, HelseOmsorg21, Skog22). Bygg21 omtales som et program eller prosjekt («samarbeidsprogram») som skal gå fram til 2020. De fleste er oppnevnt av og rapporterer til ett eierdepartement; et unntak er Maritim21 som ble initiert av NHD, men er underlagt MARUT, et annet er Miljø21 som ble oppnevnt av og som i første omgang avleverte sin rapport til Forskningsrådet (som leverte den videre til Miljø- og klimadepartementet).
Forskningsrådet ivaretar sekretariatsoppgavene i de fleste, men ikke i Maritim21, der sekretariatet er knyttet til MARUT, Bygg21, der Direktoratet for byggkvalitet har sekretariatsansvaret eller Skog22, der Innovasjon Norge er sekretariat. Mange (OG21, Energi21, Hav21, Maritim21, Bygg21, Skog22) har næringsrettede hovedmål og er strategier for forskning og utvikling og for innovasjon, med vekt på det siste. De fleste er strategier for forskning og innovasjon i bred forstand, sett i sammenheng og knyttet til sektorpolitikk, næringsutvikling og tjenesteproduksjon. Klima21 og Miljø21 har ikke i samme grad som de øvrige strategiene næringsutvikling som ramme, i HelseOmsorg21 er næringsutvikling ett av flere andre hovedmål.
Strukturell nyskapning?
Så hva ligger i 21-navnet? Arvid Hallén pekte i forbindelse med lanseringen av Miljø21-strategien på at det som er felles for 21-strategiene, er at de alle omhandler et område av stor politisk og samfunnsmessig betydning, de er utarbeidet av en bredt sammensatt gruppe av aktører fra næringsliv, forskning og forvaltning, og de er godt forankret politisk. De er knyttet til prioriterte områder i gjeldende forsknings- og innovasjonsmeldinger; styringsorganer, arbeidsgrupper og prosesser er organisert med sikte på å involvere og gi stemme til aktører i sektoren og/eller næringen på bred basis. Godt politisk forankret er de i kraft av at de er initiert av og skal rapportere til et ansvarlig departement på vegne av regjeringen.
Unntaket fra dette siste er Miljø21 selv. Forskningsrådet understreker imidlertid i forordet til strategien at selv om rådet har initiert Miljø21-strategien, har den ikke vært underlagt eller forelagt noe offisielt rådsorgan, og den henvender seg til alle berørte aktører. Den ble overlevert miljø- og klimaministeren med oppfordring om å benytte den som strategi for hele miljøforskningsfeltet. Den skal like mye være en anbefaling til Forskningsrådet som en anbefaling fra det. Slik bekrefter også unntaket regelen og tydeliggjør modellen.
At et så stort antall nye 21-strategier er kommet til de siste årene, kan være uttrykk for at mange oppfatter dette som en god måte å organisere forsknings- og innovasjonspolitisk strategiarbeid på – det sikrer både politisk forankring og eierskap og bred deltakelse. Enighet om tiltak og prioriteringer på et område med stor politisk oppmerksomhet og bevilgningsvekst kan sikre gjennomslag og suksess.
Og for enkelte 21-prosesser tyder ting på at mye faktisk oppnås. Et varig høyt politisk trykk og god vekst på olje-, gass- og energiområdene kan ha bidratt til at OG21 og Energi21 ser ut til å ha oppnådd mye. For Energi21s del har åpenbart satsingen på fornybar energi gjennom Klimaforliket vært viktig. Tross samme opprinnelse synes likevel ikke Klima21 å ha hatt samme gjennomslag. Flere departementers budsjettproposisjoner for 2015 har mange referanser til «egne», pågående eller nylig avsluttede 21-strategier og -prosesser, og for mange kan forholdene ligge godt til rette for betydelig innflytelse. Også den nye langtidsplanen viser til 21-strategiene som underlag for oppfølgingen av planens prioriteringer.
En egen «21-modell» – med nye bruksmuligheter?
Og om den nå langt på vei er utkrystallisert som en egen modell, har det ikke skjedd uten spenninger og debatt. Riksrevisjonen ga i sin gjennomgang i 2012 av Kunnskapsdepartementets koordinering av forskningspolitikken uttrykk for bekymring for Kunnskapsdepartementets og Forskningsrådets relativt tilbaketrukne roller i de fleste av disse prosessene. Forskningsrådet er gjengitt med en uttalelse om at 21-prosessene ikke «blir satt inn i en helhetlig forskningspolitisk sammenheng» og at de derved «begrenser den rådgivningsrolle som Forskningsrådet normalt burde hatt».
Som modell betraktet skiller den seg fra velkjente modeller for organisering av forsknings- og innovasjonspolitisk rådgivning nettopp i spørsmålet om koordinering. Det finske forsknings- og innovasjonsrådet har for eksempel av mange blitt oppfattet og kolportert som forbilde, blant annet av Technopolis i evalueringene av Norges forskningsråd. Men tiden kan være forbi for en type «holisme» som taler for at all forskning og innovasjon kan og bør behandles under ett, som deler av ett og samme «system». Dette tankegodset preget nok også Riksrevisjonens rapport om grunnlaget for overordnet koordinering av forskningspolitikken.
Kanskje er det imidlertid mye i 21-modellen som egner seg vel for en «utfordringsdrevet» forsknings- og innovasjonspolitikk, som mange nå snakker om, ikke minst i EU- og Horisont 2020-sammenheng. Det burde nok i så fall innebæreat den modifiseres i mer tverrsektoriell retning; satsinger for å løse «store samfunnsutfordringer» bør sjelden være underlagt ett enkeltdepartement alene. Kanskje er dette også et moment som burde vært mer med i utviklingen av den norske «21-modellen» fra starten av. Det kan for eksempel være nærliggende å peke på at forsknings- og innovasjonspolitikken for så vel olje og gass som (fornybar) energi berører mange flere departementer og samfunnsinteresser enn de OG21 og Energi21 har organisert inn. Men, som OED uttalte til Riksrevisjonen i 2012: «Ifølge departementet [OED] følger strategiprosesser som OG21 og Energi21 sektorhensyn, uten at koordinering med andre departementer er særlig viktig».