Det er klare forskjeller på innovasjonspolitikken i de nordiske landene. De legger i ulik grad innovasjonssystemperspektivet til grunn for sin politikk, vekten på forskning og utvikling varierer mye, og landene har i ulik grad tatt i bruk virkemidler for langsiktig fornyelse av næringslivet. Danmark og særlig Norge har liten kapasitet til fornyelse av økonomien, påpekes det i denne artikkelen.
BJØRN T. ASHEIM, PROFESSOR, LUNDS UNIVERSITET
bjorn.asheim@circle.lu.se
Det første som slår en når en sammenlikner de nordiske landenes innovasjonspolitikk, er de store forskjellene med hensyn til bruken av innovasjonssystemperspektivet. Finland og Sverige har ført en eksplisitt innovasjonssystempolitikk med høy satsing på FoU gjennom etableringen av snevert definerte innovasjonssystemer. De er definert ved systematiske og langvarige relasjoner mellom et kunnskapsproduserende og kunnskapsanvendende subsystem. I Finland er denne politikken fra 2009 komplettert med en mer bredt definert innovasjonspolitikk, hvor ikke-FoU-basert og bruker- og etterspørselsdrevet innovasjon tillegges større betydning.
Lite systemperspektiv i Norge og Danmark
I Norge er anvendelsen av systemperspektivet mindre eksplisitt og skjer i et todelt system mellom noen spesialiserte nasjonale og sektorielle systemer og det regionale systemet. Vi finner her en kombinasjon av et nasjonalt innovasjonssystem med særlig NTNU og SINTEF som et sentralt knutepunkt for kunnskapsgenerering og den tradisjonelle, råvarebaserte eksportindustrien (olje, gass og metaller samt maritime næringer) som kunnskapsanvendere, et sektorielt innovasjonssystem for marin industri (fiskeoppdrett) og et regionalt system av virkemidler (VRI), hvor erfaringsbasert innovasjon med lærende arbeidsorganisasjoner som mikrofundament forsøkes kombinert med FoU-basert innovasjon i en bredt basert innovasjonspolitikk.
Danmark er det nordiske landet med det minst uttalte systemperspektivet i sin innovasjonspolitikk. Med unntak for noen sektorielle innovasjonssystemer, særlig for landbruksbasert og farmasøytisk industri, preges dansk innovasjonspolitikk av klynger og nettverkstiltak som skal fremme samarbeid mellom innovasjonsaktører, samt av «vitensamarbeid» mellom universitet og næringsliv. «Vitensamarbeidet» bærer preg av en tradisjonell vitenskaps- og teknologipolitikk i form av «fra forskning til faktura»-strategien lansert av Vitenskapsdepartementet. I den nye danske innovasjonsstrategien, som kom sent i 2012, blir det lagt økt vekt på en mer etterspørselsdrevet innovasjonspolitikk med utgangspunkt i samfunnsutfordringer. Fremdeles står vitensamarbeidet mellom universitet og næringsliv sentralt, som skal fremmes gjennom mer effektive innovasjonsordninger og en forenkling av det offentlige støtteapparatet.
Typisk for dansk innovasjonspolitikk er imidlertid stadig fraværet av en satsing på innovasjonssystemer. Begrepet brukes et par ganger i strategien, men ser ut til å bety helheten av hva som inngår på innovasjonsarenaen i Danmark. Når samarbeid mellom kunnskapsproduserende og –utnyttende aktører skal fremmes, griper man til endring av rammebetingelser (forenkling av offentlige virkemidler) og klynge- og nettverkssamarbeid.
Mer FoU-basert innovasjonspolitikk i Sverige og Finland
Også når det gjelder omfanget av innovasjonspolitikken, er det tydelige forskjeller. Finland og Sverige har lenge satset ensidig på en FoU-basert politikk. Men mens Finland i sin innovasjonspolitikk har komplettert denne politikken med en etterspørselsbasert, bredere innovasjonspolitikk som inkluderer ikke-FoU-baserte sektorer, følger Sverige fortsatt en nokså rendyrket FoU-strategi. OECD-rapporten om svensk innovasjonspolitikk som kom i fjor høst, anbefaler at regjeringen gir Vinnova et bredere mandat samt fordobler den økonomiske støtten. Norsk innovasjonspolitikk går i praksis lengst i å følge en bredt basert strategi, med vekt på anvendt forskning i de nasjonale og sektorielle innovasjonssystemene og erfaringsbasert innovasjon som den dominerende formen i de regionale systemene.
Koordinering av innovasjonspolitikken spiller også en viktig rolle. Finland og Sverige karakteriseres av å ha sterk koordinering enten på regjeringsnivå, som i Finland, eller i form av en sentral offentlig organisasjon, som i Sverige (Vinnova). Politikken i Norge og Danmark karakteriseres av en like klar mangel på koordinering. Sverige mangler imidlertid en koordinering av innovasjonspolitikk på regjeringsnivå, som man finner i Finland, og OECD-rapporten anbefaler opprettelse av et innovasjonspolitisk råd etter forbilde av Finland med statsministeren som formann. Imidlertid viser erfaringene fra Finland at dette ikke i seg selv er tilstrekkelig, hvis rådet mangler tilstrekkelig analytisk kompetanse.
Det er også store forskjeller i organiseringen og implementeringen av innovasjonspolitikken. Norge har en stor instituttsektor som utfører FoU i tillegg til universitetene. Finland har polytekniske læreanstalter i tillegg til universiteter og institutter. I Sverige utføres nesten all FoU på universitetene, da instituttsektoren er meget liten som følge av finansieringssystemet for høyere utdanning og forskning. Danmark som tidligere hadde en relativt stor instituttsektor, har slått denne sammen med universitetene og dermed nærmet seg en svensk situasjon.
Langsiktig politikk for fornyelse av økonomien
Et viktig aspekt ved innovasjonspolitikken er forholdet mellom virkemidler som fremmer henholdsvis kunnskapsgenerering (exploration) og kunnskapsutnyttelse (exploitation). Vinnovas innovasjonspolitikk tar sikte på å fremme «sterke forsknings- og innovasjonsmiljøer» med universitetene som formelle eiere av de fleste slike miljøer, som imidlertid bygger på et Triple-Helix-samarbeid på regionalt nivå. Denne strategien satser eksplisitt på å fremme fornyelse av svensk næringsliv i form av støtte til langsiktig FoU-arbeid i foretak, ut over det som kortsiktig opprettholder eksisterende konkurranseevne og skaping og kommersialisering av ny forskningsbasert kunnskap. Dette har en systematisk strebet etter å få til i svensk innovasjonspolitikk siden 1979 og frem til dagens «sterke forsknings- og innovasjonsmiljøer», som VINN Excellence sentra er eksempler på. Kombinert med en mer lik regional fordeling av FoU-midler mellom de fire ledende svenske tekniske høyskolene (KTH, Chalmers, Lund og Linkøping), gir dette innovasjonspolitikken potensielt større kapasitet til å sikre fornyelse av svensk økonomi sammenlignet med de andre nordiske landene.
Finland har gjennom sine «flaggskipsprogrammer» av Centres of Excellence og Centres of Expertise (CoE) på mange måter fulgt en tilsvarende politikk som Sverige. Imidlertid var politikken i første rekke siktet inn på å styrke og fornye kunnskapsgrunnlaget til eksisterende storindustri og i mindre grad på å sikre skaping og kommersialisering av ny forskningsbasert kunnskap (med unntak av et mislykket forsøk på å generalisere FoU-satsningen fra IKT til også å gjelde bioteknologi). CoE-programmet ble for øvrig avviklet i 2012 og delvis erstattet av et program for innovative byer.
I praksis ligner Norges klyngeprogrammer, spesielt Norwegian Centres of Expertise (NCE) en del på Finlands CoEprogrammer ved å ha som eksplisitt formål å styrke klyngenes konkurranseevne basert på eksisterende virksomhet. Dette har – i tråd med norsk innovasjonspolitikk ellers – vært særdeles vellykket, men bidrar ikke til å skape noen kapasitet til industriell fornyelse eller nyskaping basert på ny forskningsbasert kunnskap. I tredjefase av NCE-programmet tar man sikte på å fremme en overgang fra industriklynger til kunnskapsklynger og utbygging av regionale forskningsmiljøer i noen klynger gjennom forsterkning av regionale høyskoler og universitet. Det vil potensielt kunne styrke mulighetene til å skape ny kunnskap som gjennom kommersialisering kan bidra til fornyelse av og nyskaping i næringslivet.
Liten fornyelseskapasitet i Danmark og Norge
Også i denne sammenheng er Danmark et paradoks med sin store vekt på en lineær innovasjonspolitikk, som prinsipielt skulle innebære tilgang på ny forskningsbasert kunnskap som kunne innebære en industriell fornyelse og nyskaping. Den sterke betoningen av kortsiktig kommersialisering («… til faktura») og av kommersialiseringens betydning også som inntektskilde for universitetene, medfører allikevel at satsingen på forskning primært gjelder anvendt forskning. Mangelen på innovasjonspolitiske og -finansierende organisasjoner av typen Vinnova, hvor alle programmer er 10-årige, er avgjørende for at Danmark heller ikke har særlig stor kapasitet til fornyelse av økonomien. Dette gjelder i enda større grad for Norge, som ikke bare mangler et Vinnova, men også har et lavere nivå på satsningen på FoU og innovasjon, en svak koordinering av innovasjonspolitikken samt en svært stor konsentrasjon av så vel kunnskapsgenererende som kunnskapsutnyttende aktører og organisasjoner. Denne manglende kapasiteten til fornyelse av næringsliv og økonomi burde bekymre norske politikere og myndigheter i en situasjon preget av stor avhengighet av olje og gass, fallende produktivitet, høyt kostnadsnivå og liten innovasjonsevne.