Norges forskningsråd i 30 år – en kortfattet, uautorisert institusjons­biografi

Egil Kallerud gir oss en bred oversikt over Norges forskningsråds historie, der han også ser på dagens utfordringer.

(Dette er en lengere utgave av en artikkel publisert i Forskningspolitikk nr. 1 2023.)

En historie om trang fødsel, kraftig vekst og dyp krise 

Egil Kallerud, pensjonist, tidligere ansatt i Norges allmennvitenskapelige forskningsråd, Norges forskningsråd og NIFU 

Norges forskningsråd runder i disse tider 30 år. Om det skjedde i 2022 eller 2023, avhenger av om etableringen av rådet knyttes til vedtaket i Stortinget i juni 1992 om at det skulle etableres, eller til oppstarten i ordinær drift i Stensberg­gata høsten 1993. 2022 ble uansett et lite egnet år for feiring, et jubileum i juni i fjor ville falt sammen med rådets største krise noensinne i dets historie, med dramatisk styreavgang og drastiske tiltak for å rydde opp i store bevilgnings­overskridelser. 2023-alternativet ser bedre ut; dramatikken har lagt seg noe etter at regjeringen kom rådet til unnsetning med ekstrabevilgninger for å dekke inn  overskridelsene.    

Etter krisen – hva nå?

Men om man med det har nådd en viss normalisering av situasjonen, er det uansett en ganske annerledes normalitet enn rådet har operert under i mer enn 20 år. Forskningsråds­krisen markerer etter alt å dømme en definitiv slutt på en periode på to tiår i norsk forsknings­politikk kjennetegnet av historisk høy og uvanlig langvarig vekst, med rådet i en privilegert rolle som hoveddistributør av stadig økende ressurser. 

Tydelige politiske signaler indikerer at veksten i forsknings­bevilgningene neppe kommer tilbake med det første. To tiår med vekstpolitikk, der prioritering har vært ensbetydende med fordeling av årlige vekst­påslag, kan bli avløst av en politikk der satsinger i all hovedsak må dekkes ved omdisponering av gitte (eller reduserte) ressurser. 

Med mindre vekst å fordele vil rådet få en mindre framskutt forsk­nings­politisk og -finansiell posisjon i systemet. I så fall står rådet etter krisen foran en omstill­ings­prosess som kunne og burde ha startet for fire–fem år siden, hadde det ikke vært for at så vel Solberg II-regjer­ingen som Røttingens forskningsråd videre­førte vekstpolitikk i kraft av store bevilgningsoverskridelser. 

At rådets roller, organisering og praksis vil endre seg, er en prognose, men også en parafrase av den nye langtidsplanens varsel om å gjennomgå det norske forsknings­systemet generelt, herunder «av Forskningsrådet og dets funksjoner i det norske forskningssystemet» (Meld. St. 5 2022–2023, s. 74). Det gjelder ikke bare måten rådet budsjetteres på, en sak som springer direkte ut av krisen, men mer generelt rådets forhold til forsknings­utførende institusjoner og til forvaltningen, blant annet som rådgivende organ. Det omfattes ikke minst av det grunnleggende spørsmål som langtidsplanen varsler en vurdering av: «hva som er en hensiktsmessig fordel­ing mellom de store finansierings­kanalene for norsk forskning».    

Sirkelen sluttet? 

Ved inngangen av 2023 er rådet dermed i noen henseender tilbake til start, med flere paralleller til rådets situasjon 30 år tilbake. Det nyetablerte Norges forskningsråd måtte i sine aller første år gjennom krevende endrings- og utviklingsprosesser i en situasjon da de politiske føringene var uklare og budsjettbetingelsene ugunstige. Da som nå ble rådet pålagt å ta ut store administrative effektiviserings­gevinster. Det gikk flere år gikk før rådet kom ut av uføret. 

Da det først skjedde, fikk rådet nær 20 framgangsrike år, kjenne­tegnet av vekst i bevilgningene, innovativ policyutvikling og hegemoni som forskningspolitisk aktør. Inntil det snudde for 4–5 år siden, og en nedadgående utvikling kulmi­nerte med at rådets styre altså ble kastet og rådet satt under administrasjon. Heller ikke det, ironisk nok, helt ulikt dramaet i rådets styre og ledelse sommeren 1994. 

La oss gå litt nærmere inn på de fasene rådet har vært gjennom i løpet av disse 30 årene. 

Trang fødsel

Norges forskningsråd ble opprettet ved vedtak av Stortinget i juni 1992, og kom i ordinær drift siste halvår 1993. I stortingsmeldingen om etableringen av rådet stilte regjeringen rådet i utsikt gode økonomiske betingelser i den forestående krevende prosessen med å bygge én samlet forskningsråds­organisasjon, ulik alt annet i sin art, nasjonalt som internasjonalt. 

Men økonomiske løfter i stortingsmeldinger er som løfter i sand. De gode tidene uteble; rådets oppstart falt sammen med starten på en flerårig økonomisk og politisk stagnasjons­periode i norsk forskningspolitikk. Gode vekstår på starten av 90-tallet ble avløst av flere svake forskn­ings­­budsjetter generelt og reduserte bevilgninger til Forskningsrådet spesielt. Det la en klam hånd om Forskningsrådets utvikling i de første formative årene, preget som den ble av konfliktfylt organisasjons­bygging og manglende forskningspolitiske initiativ. 

Vekst 

Mot slutten av 1990-tallet ble det politisk enighet om at høy vekst i forsknings­ressursene bør være et forskningspolitisk hovedmål. I forskningsmeldingen i 1999 stilte regjeringen seg bak målet om, innen fem år, å øke ressursene i norsk forskning til gjennomsnittlig OECD-nivå, fra 1,7 til 2,3 prosent av BNP. 

En ny finansierings­mekanisme skulle bidra til å dra opp veksten: Forskning skulle finansieres av avkastningen av et fond med nye, årlige kapitalinnskudd. Med gode kontakter til en lydhør statsråd, KrFs Jon Lilletun, fikk et revitalisert Vitenskapsakademi (DNVA) innflytelse på utviklingen. Det bidro aktivt i utformingen av fondskonstruksjonen (Helsvig, 2016), og fremmet i egen «forsknings­melding» blant annet forslag om å opprette sentre for elite­forskning etter dansk modell. 

Forsknings­fondet ble etablert i 1998 og bidro med betydelige midler i forskningsbudsjettet fra 2000/2001 av. Elitesatsingene kom operativt på plass i og med etableringen i 2002 av Forskningsrådets ordning for Sentre for fremragende forskning (SFF). 

Det ble starten på et særlig dynamisk og innovativt tiår i norsk forsknings­politikk. Først og fremst markerer SFF-ordningen gjennomslaget for en markant og bemerkelses­verdig elite- eller eksellens­vending i norsk forskningspolitikk omkring årtusenskiftet, ressurs­messig mulig­gjort av forskningsfondet og med Forskningsrådet, som de første årene disponerte hele fonds­avkastningen, i hovedrollen. 

De elitistiske elementene i norsk forskningspolitikk har forblitt sterke helt fram til i dag – i de seneste årene riktignok videreført av Forsknings­rådet selv, på tvers av regjeringens hovedprioriteringer og uten bevilgningsdekning. 

Innovative tider

Fondet var en finansiell papirkonstruksjon, men utviklet seg over tid til å bli et viktig instrument i ­­­budsjettprosessen på forskningsområdet. Det fikk betydelig finansielt omfang og stor forskningspolitisk betydning. Fondet ble en kraftig vekstdriver, det styrket forsknings­departe­mentets rolle, og det skapte rom for forskningspolitiske innovasjoner. 

Det ga ikke bare vekst i eliterettede satsinger som SFF og styrking av Fripro. Fondets offisielle navn var «Fond for forskning og innovasjon» og la det finansielle grunnlaget for mye nytt også på andre områder. Nye ordninger kom til på rekke og rad. I 2005 ble ordningen for Sentre for forskningsdrevet innovasjon (SFI) etablert; den ble noen år senere klonet som Sentre for miljø­vennling energi (FME). Forskningsrådet kunne etablere «store programmer», der FoU ble finansiert i hele FoU-spekteret og hele «verdikjeden’» blant annet på brede teknologiområder som IKT, biotekno­logi og nano/mater­ial­­teknologi. 

Bevilg­ningene til vitenskapelig utstyr ble trappet opp. 

SkatteFUNN-ordningen, som oppsto i en første versjon i 2002, og fant sin mer endelige form fra 2004 av, er også en del av historien om denne finansielt generøse og politisk innovative perioden, selv om SkatteFUNN-støtten kommer til uttrykk i stats­budsjettet som provenytap, ikke bevilgninger. 

Med Stortingets klimaforlik i 2008 kom en ambisiøs treårig opptrapping av bevilgninger til miljøvennlig energiforskning. Rådets daværende direktør, Arvid Hallén, beskrev klimaforliket som «det mest spektakulære forskningspolitiske initiativ i min tid» (Forskningspolitikk, nr. 2, 2014, s. 9). 

Periodens nærmest hemningsløse vekstoptimisme kom til uttrykk i erstatningen i 2005 av «OECD-målet» fra 1999 med en tilpasset versjon av EUs Barcelona­mål om å øke de samlede nasjonale FoU-­ressursene til 3 prosent av BNP – innen fem år! – hvorav 1 prosent finansiert av offentlige og 2 prosent av private kilder. 

På høyden

Denne fasen, kjennetegnet av politisk innovativitet og høy, fondsdrevet vekst, ble mot slutten av Stoltenberg II-regjeringens åtteårige periode avløst av noen år med forsknings­politisk konsolidering og svakere forskningsbudsjetter (2011, 2012). Forskningsfondet ble avviklet i 2012. 

Kort før denne regjeringen gikk av i 2013, la kunnskapsminister Kristin Halvorsen fram en forskningsmelding, den foreløpig siste av i alt ti siden 1976, med ett hovedforslag: Det bør innføres tiårige langtidsplaner med revisjoner hvert fjerde år for å gjøre finansieringen av norsk forskning og høyere utdanning mer forutsigbar og prioriter­ingene mer tydelige.

Høsten 2014 implementerte Torbjørn Røe Isaksen, Halvorsens etterfølger i den påtroppende Solberg I-regjeringen, forslaget på en måte som Halvorsen selv sa seg «godt fornøyd med» (Forskningspolitikk, 1/2017, s. 8). Langtidsplanens viktigste nyskaping var tre fireårige, tallfestede mål for opptrapping av bevilgningene til utvalgte formål. Planen var ramme for en forskningspolitikk i regi av Solberg I-regjeringen som Røe Isaksen selv karakteriserte i forkant som et «taktskifte, men ikke regimeskifte» (Forskningspolitikk, nr. 4, 2013). 

Det ble også en dekkende beskrivelse av Solberg I-regjeringens forskningspolitikk. Den videreførte i innhold løp som i hovedsak var lagt tidligere, men økonomisk skilte den seg ut ved jevn og særdeles høy vekst i forskningsbevilgningene. 

I årene 2013–2017 hadde forsknings­bevilg­ningene en gjennomsnittlig årlig realvekst på mer enn 5 prosent. To av langtids­planens tre flerårige opptrapp­ingsplaner – rekruttering og vitenskapelig utstyr – videreførte vel eta­blerte prioriteringer fra tidligere, mens den tredje var hovedpilaren i en kraftig opptrapping i form av økte bevilgninger og sterkere politisk trykk for å øke norsk deltakelse i EU-forskn­ingen. En satsing som, snart ti år senere, framstår som en ubetinget suksess – norsk hjemhenting av EU-midler har vokst kraftig til godt ut over politiske returmål. Forsknings­rådets tiltak for å mobilisere EU-søknader har utvilsomt bidratt mye. 

Sentrale satsinger for øvrig i denne perioden var en videreført styrking av veksten i bevilgningene til elitesatsinger fra tiåret forut. Denne politikken fikk ytter­ligere ideologisk og politisk vind i seilene da European Research Council (ERC) ble etablert i 2007. Uten drahjelp fra langtidsplanens opptrappingsplaner fikk formål under planens mål for støtte til «verdensledende fagmiljøer» ytterligere vekst i hele den første planperioden i form av videreførte og økte bevilg­ninger til SFF-ordningen og årlig styrking av ulike deler av FRIPRO-ordningen. Selv i 2018, et år med realnedgang i forsknings­bevilgningene generelt, fikk ordninger under Forskningsrådet for støtte til eliteforskning ytterligere økning i sine bevilgninger. 

Vendingen

Men mye i regjeringens forskningspolitikk var da i ferd med å snu. Veksten kom aldri tilbake etter det svake 2018-budsjettet. I de påfølgende fire budsjettårene holdt bevilgningene til forskning generelt seg bare så vidt på riktig side av realvekststreken, og for Forskningsrådet ble 2019-budsjettet det første av flere budsjetter med markant realnedgang i bevilgningene. I faste priser var rådets budsjett 7 prosent lavere i 2022 enn i 2018. 

Endringen faller i tid sammen med den første revisjonen av langtidsplanen. På overflaten er kontinuiteten stor mellom den første og den reviderte langtidsplanen. Hovedmålene er de samme, de tematiske prioriteringene er kun litt justert. Men med den reviderte langtidsplanen fulgte større endringer både i økonomiske rammer og politiske priori­teringer.

Den reviderte planen varslet, kortfattet og i forsiktige ordelag, at de gode vekst­tidene begynte å synge på siste vers: «I årene fremover vil det bli mer press på de offentlige budsjett­ene, og planen skal være et prioriteringsverktøy også i perioder med svakere vekst.» Satsinger gjennom den nye planens nye opptrappingsplaner skal dermed, presiseres det, «delvis finansieres gjennom omprioriteringer fra andre formål på berørte departe­menters områder», et umiskjennelig varsel om at det gikk mot slutten av en periode som går helt tilbake til årtusenskiftet. Som nevnt, slik ble det – veksten i forsknings­bevilgningene generelt flatet ut fra 2018 av, og Forsknings­rådets bevilgninger fikk betydelige kutt fra og med 2019-budsjettet. 

Også regjeringens forskningspolitiske prioriteringer ble de facto kraftig endret ved overgangen fra første til andre Solberg-regjering, det vil si fra første til andre langtidsplan. Den nye planens opptrapp­ings­planer var i innhold helt andre enn opptrappingsplanene i første plan, men de var like ambisiøse på tallfestede vekstmål. Uten vekst i forsknings­bevilgningene generelt og kutt i Forsknings­rådets bevilgninger ble det ikke økonomisk rom for andre satsinger enn de som kunne regnes som en oppfølging av de to opptrappings­planene på FoU-området – teknologi­satsinger og FoU i og for næringslivet. 

Departementsaktører som i disse årene var involvert i budsjettprosessen knyttet til langtidsplanen, beskrev den som en prosess der «[a]lt handler egentlig om opptrappingsplanene» (NIFU 2021:12, s. 25). Men selv avgrensingen av all satsing under den nye langtidsplanen til formål under opptrappings­planene var ikke nok, regjeringen måtte i tillegg ty til det famøse grepet med gjenbruk av rådets overføringer for – tilsynelatende – å finne tilstrekkelig finansiell dekning til å kunne påberope seg, som den gjorde, fullt ut å ha innfridd de to opptrapp­ings­planenes høye vekstmål. 

Siden det ikke var plass til elitesatsinger i opptrappingsplanene, opphørte dermed i realiteten den langvarige og kraftige prioriteringen av disse formålene i alle tidligere regjeringers forsknings­politikk siden tidlig 2000-tall. Men det gikk under Forsknings­rådets radar; så sent som i 2022 regnet rådet det som så sikkert at det ville komme ytterligere kraftige påslag i bevilgningene til Fripro at den planlagte Fellesløft IV-satsingen ble iverksatt uten bevilgningstilsagn. Bevilgningene uteble, som forskningsminister Henrik Asheim (H) forklarte, nettopp fordi regjeringen hadde «prioritert å oppfylle siste del av langtidsplanen for forskning» (Aftenposten, 27.10.2022). Det utløste første runde i Borten Moes oppgjør med Forskningsrådets praksis med å fordele midler uten bevilgnings­dekning. 

Andre runde kom da det kom for en dag at rådet også har gjenbrukt sine overføringer («avsetninger») som finansiell basis for egne satsinger og prioriteringer, herunder store «over­bevilgninger» – tildelinger ut over statsbudsjettets bevilgningsrammer – til Fripro, SFI-sentre og vitenskapelig utstyr. I Forskningsrådets egenpolitikk, forankret i en egen, selvstendig strategi, ­levde de tidligere priori­teringene videre, blant annet i favør av elitesatsinger, flere år etter at regjeringen hadde gått bort fra dem for egen del. 

«Forskingsrådet skal … halde fram som om løyvinga ikkje var redusert»

For et særtrekk ved norsk forskningspolitikk fra og med 2018–2019 av er at både regjering og Forskningsrådet, hver på sin måte, med ulike politiske prioriteringer, videreførte politikk i vekstmodus samtidig som forskningsbevilgningene ble kuttet. Forsknings­politiske prioriter­inger og satsinger ble frikoplet fra forsknings­bevilgningene da regjeringen særlig fra 2020 av begynte å finansiere aktiviteter med midler fra rådets avsetninger av ikke utbetalte bevilg­ninger fra tidligere år. 

Et i utgangspunktet budsjett- og regnskaps­­teknisk problem knyttet til sen utbetaling av deler av rådets stadig økende bevilgninger ble søkt «løst» ved å bruke dem som budsjettmessig tilleggskilde for politiske satsinger etter at årets bevilgninger ikke lenger vokste. Dermed kunne – tilsynelatende – så vel regjering som Forskningsråd videreføre vekstpolitikk og iverksette omfattende satsinger uten dekning i budsjettårets bevilgninger. Mye fortsatte som før til tross for at bevilgningene ble redusert. 

I løpet av årene 2020–2022 foretok regjering og Forskningsråd finansielle disposisjoner – kutt, overbevilgninger, ompriori­teringer – som, tilsynelatende med dekning i rådets avsetninger, innebar at virksomhet ble videreført og/eller økt ut over bevilgningsrammene i et estimert omfang på i størrelsesorden 3,5 mrd. kr, tilsvarende om lag 10 prosent av rådets ordinære bevilgninger. 

Misforståelser, dårlig kommunikasjon, manglende oversikt og nok også noe tillit til at rådet kan se litt stort på statsbudsjettets ordinære regler og begrensninger, ser i ettertid ut som medvirkende årsaker til at videreføringen i disse årene av vekstpolitikk uten bevilgnings­dekning kunne pågå i lang tid og føre til store overskridelser. Det er noe Titanic-aktig i KPMGs beskrivelse av hvordan rådet så lenge lot utviklingen gå sin skjeve gang uten å iverksette korrigerende mottiltak: «Den økonomiske situasjonen i Forsknings­rådet har […] vært varslet i flere år, samtidig som man har iverksatt tiltak som ytterligere forverret situasjonen.» (KPMG, juni 2022). 

Fallet – rådet under administrasjon

Siden omstillingen til endrede statsfinansielle realiteter er kommet på etter­skudd med mange år, tar den nå form av en så omfattende krise at rådet i første omgang ble satt under administrasjon. Rådets hovedstyre ble kastet på spektakulært vis og erstattet med et interimsstyre med kriseløsnings­oppdrag. 

Det kom raskt til at problemet er blitt for stort til at rådet kan løse det på egen hånd, og at regjer­ingen må bidra med ekstraordinære bevilgn­inger for å unngå flere års utlysingstørke. Det skjedde, raskt og i betydelig omfang, i nysald­er­ingen av 2022-budsjettet, da regjeringen fant dekning for en éngangs­bevilgning på 1,64 mrd. kr for å sikre «en rask og varig løsning for norsk forskning etter en periode med mye usikker­het» (KDs pressemelding). Med det kunne, ifølge Borten Moe, «gjelden slettes» og «en katastrofe for norsk forsk­ning» avverges (Borten Moe, Khrono, 25.11.22). 

Mon det. Éngangs­bevilgningen for 2022 er utvilsomt livredd­ende førstehjelp, men neppe alenemirakelmedisinen som med ett slag løser alle rådets avsetningsproblemer for all framtid («vesentleg redusere» dem, er proposisjonens ordlyd). At altfor mye midler er fordelt til aktiviteter med bevilgningstilsagn forfra 3 til 8 år, kan også etter tilleggs–bevilgningen belaste framtidige bud­sjetter ut over det normale og bidra til at rådets handlingsrom reduseres ytterligere i de kommende år, da det må være innstilt på at bevilgning­ene ikke bare er uten vekst av betydning, men også kan bli kuttet.  

Tilbake på stø kurs eller omorganisering og omstilling?

Med lav forventning til vekst i kommende års forskningsbevilgninger og et Forskningsråd i klemme kan en spørre seg om norsk forskningspolitikk og Norges forskningsråd står foran en ny periode i «forsknings­politisk dvale» (Brandt, et al., 2019, s. 461), slik situasjonen på 1990-tallet ble karakterisert, den gang forsknings­budsjettene var uten vekst og Forskningsrådet måtte bruke mye av sine krefter på interne spørsmål? 

Den spesielle forskningsrådsorganisasjonen som Norges forskningsråd er ved avslutningen av året for dets største krise noensinne, framstår som et ekte produkt av 2000-tallets norske forsknings­politikk, kjennetegnet av langvarig, høy vekst i forsknings­bevilgningene, som i overveiende grad er blitt kanalisert gjennom Forskningsrådet. Det er blitt en forsknings­rådsorganisasjon der fordeling av midler etter søknad har fått en altdominerende plass. Det er et særtrekk ved rådets organisasjon og praksis som fortjener oppmerksomhet i den varslede gjennomgangen av forskningssystemet og av Forskningsrådets særskilte plass i det. 

For ett synes sikkert – de, særlig for rådet, svært gunstige politiske og økonomiske ramme­betingelser som rådet har utfoldet seg under gjennom nesten 20 år, ser ikke ut til å komme tilbake med det første. Siden tidlig 2000-tall er stadig flere forsknings­politiske egg lagt i én kurv, ikke minst under to langtidsplaner, da så godt som alle politiske satsinger på FoU-området ble kanalisert gjennom Norges forsknings­råd.^[1]

Rådet er over tid blitt forsknings­systemets rikholdige hovedkilde til disponible forskningsressurser under en langvarig vekstperiode i norsk forskning, og rådet har i den funksjonen utviklet seg som en omfattende søknads­prosess­eringsmaskin. I flere faser, særlig via Halléns «løpende programmer» («Forskningsrådet 3.0») og Røttingens «portefølje­styring», har rådet effektivisert, standardisert og strømlinjeformet sine søknads­behand­lingssystemer.

Rådet kanaliserer ca. ¼ av de offentlige bevilgningene til norsk forskning, men i rådets porteføljesystem blir søknader og prosjekter forvaltet som om de utgjør et lukket univers i seg selv. Rådet tar ut stordrifts­fordeler gjennom standardisert søknads­behandling, flytting av søknader mellom støtte­ordninger og utstrakt samordning av bevilgninger til ulike budsjettformål. Rådets «aktive likviditetsstyring» – som fikk dødsstøtet i DFØs gjennomgang av rådets håndtering av rådets overbevilgningspraksis i 2020–2022 – framstår som ett av grepene for å se «alt» i sammen­heng – et «alt» som er begrenset til rådets «egne» bevilgninger, støtteordninger, søknader og prosjekter. 

Porteføljestyrene skal riktignok, som det heter i rådets beskrivelse av systemet, «også følge med på den delen av porteføljen som ligger utenfor Forskningsrådet» (s. 6), men denne oppgaven er «så langt» kun utviklet for EU-prosjekter med norsk deltakelse og SkatteFUNN-prosjekter. Et sentralt spørsmål blir, når fokus i mye sterkere grad vendes mot disponeringen av eksisterende ressurser, hvordan en så sterkt søknads- og prosjektorientert organisasjon kan ivareta hensynet til at fordelingen av den fjerdedelen som Forskningsrådet har ansvar for, blir sett og forvaltet i nær sammenheng med de øvrige tre fjerdedelene av offentlig finansiert norsk forskning som foregår ved universiteter og høgskoler, i forskningsinstitutter, i forvaltningen og andre steder. 

Enda mer standardisering eller større mangfold?

Porteføljestyringssystemet synes å bidra til usynliggjøring av viktige sammenhenger mellom ulike typer forskning som er finansiert på ulike måter, og til at sentrale hensyn til komplementaritet, langsiktig, kumulativ kompetanseoppbygging og strategisk utvikling og omstilling på sektor- og institusjonsnivå blir usynliggjort og nedprioritert. Ved kun å forholde seg til søknader og enkeltprosjekter innenfor en abstrakt matrise av «porte­føljeplaner», skaper rådet en falsk helhet av sin «egen» portefølje og dermed avstand til det som ellers foregår i forskningssystemet. 

Rådet foretar en ytterligere omdreiing på standardiseringsskruen når det nå planlegger å redusere antall porteføljestyrer fra 16 til 9 – det skal bli enda mer «helhet» og enda mindre mangfold i rådets organisasjon. Det fremheves i de relevante saksdokumentene (styret 15.12.2022) at hensynet til «å imøtekomme tverrgående politiske mål og prioriteringer i LTP, økt koordi­nering og bredde samt behovet for effektivisering og innspar­ing, tilsier en inndeling av styrene med færre, bredere og hensiktsmessig koordinerte porte­føljestyrer».  Forslaget skal «bidra til en harmonisert struktur for porteføljestyrene der styrenes myndig­het, oppgaver og arbeidsform i størst mulig grad er like». 

Rådet er oppmerksom på at forslaget er forbundet med risiko: færre representanter i styrene kan gi svekket kompetanse og legitimitet, og det er fare for at departementene, «både som finansierings­kilder og brukere av forskning, ikke vil oppleve at de blir tilstrekkelig ivaretatt». 

Dette er ikke en ny problemstilling. Enkelte departementer har etter det vi kan se, ut fra den begrensede informasjon som utenfra er tilgjengelig om prosesser internt i rådet og mellom departe­menter og råd, vært skeptiske til sider ved den økende samordningen og standardi­seringen i rådets fordelings­praksis. Det kan blant annet skyldes at relevans blir vektet mindre enn ren forskningskvalitet, og at forskningssvake departementers bevilgninger kan, når de legges inn i rammene for brede konkurransearenaer, gå til prosjekter med svak relevans for sektoren. 

Mye tyder på at det i Forskningsrådets utvikling mot en stadig mer standardi­serings- og søknadsorientert porteføljeorganisasjon har vært lagt beskjeden vekt på rådets rolle i å styrke sektordepartementenes ivaretakelse av sitt forskningspolitiske sektoransvar. 

Den organisasjonen Forskningsrådet har blitt gjennom disse prosessene, kan ha vært egnet til oppgaven med å fordele nye, voks­ende midler til forskningsprosjekter, men det er ikke nødvendigvis en god råds­organisasjon i mindre vekstgunstige tider, da forsknings­politikk i mindre grad kan komme til å handle om å fordele nye, disponible ressurser, og i større grad om hvordan også de ¾ av offentlige forsknings­ressurser som ligger utenfor rådets ‘porte­følje’, blir forvaltet og disponert. 

Også under slike vilkår vil det være behov for en tidsmessig og effektiv forsknings­råds­organisasjon for fordeling av ressurser til forskning etter strenge kriterier for kvalitet og relevans, men rådets ordninger, vurderinger og disposisjoner må samtidig og i vesentlig større grad innrettes med vekt på samspillet med øvrige deler av «systemet», gjennom koordi­nerte valg og komplementære endringer. Det gjelder om målet er det generelle å få mest mulig ut av gitte ressurser, og det gjelder a fortiori om målet er, det bør det være, å utløse omstillings­prosesser som styrker evnen i ulike deler av «systemet» til å adressere nye utfordringer og operere effektivt under endrede politiske og økonomiske rammebetingelser. 

Dette er kun ett av flere spørsmål som kommer i et nytt lys som en følge av Forskningsrådets endrede rammebetingelser. Norges forskningsråd ble i 1992–1993 opprettet under mottoet «helhet og mangfold» ^[2] . Over tid, og særlig under Røttingens periode som direktør («porte­følje­styring»), ser det ut til å ha blitt organisering for stadig mer «helhet», standardi­sering og samordning, på bekostning av hensynet til forsk­ningens mangfold langs en rekke dimen­sjoner – ulikheter i kvalitetskriterier, politiske mål, sektorielle ramme­betingelser, aktivitets­art (forskning, utvikling, innovasjon) og mer. Borten Moes makeover av forskningssystemet kan være en anledning til også å ta opp slike spørsmål.

Referanser, kilder:

Stortingsmeldinger om forskning (1999, 2001, 2005, 2009, 2013)

Langtidsplaner for forskning og høyere utdanning (2014, 2018, 2022)

Fagbladet Forskningspolitikk, 1994–2022

NIFUs statsbudsjettanalyser, 2000–2023

Solberg, Espen et al., 2021 Fra politikk til praksis: En studie av Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning som styringsverktøy, NIFU Arbeids­notat 2021:12

Helsvig, Kim Gunnar, 2016: Elitisme på norsk. Det Norske Videnskaps-Akademi 1945–2007, Novus

Brandt, Thomas et al., 2019. Avhengig av forskning. De norske forskningsrådenes historie, Fagbokforlaget

KPMG. Gjennomgang av Norges forskningsråd. På oppdrag fra styret i Norges forskningsråd. Juni 2022

Foto topp: Norges forskningsråds gamle lokaler i Stensbergsgata Foto Stein J. Bjørge NTB

---

^[1] NIFU fant i sin gjennomgang av erfaringene med langtidsplanene at «Forskningsrådet ikke bare er en sentral aktør for oppfølging av planen, men i praksis den eneste aktøren hvor langtidsplanen legger reelle føringer på tildelinger og innretning av midler» (NIFU, Arbeids­notat 2021-12, s. 63).

^[2] Tittelen på NOU-en fra 1991 som foreslo å omorgani­sere norsk forskningsrådsorganisasjon, var «Organisering for helhet og mangfold i norsk forskning».