Norge har i 2012 formannskapet i Nordisk ministerråd, og ett av hovedpunktene i handlingsprogrammet for utdannings-, forsknings- og innovasjonsområdet er å følge opp de anbefalinger som en høynivågruppe la fram i en rapport i desember 2011 om hvordan det nordiske forskningssamarbeidet bør videreutvikles. Forskningspolitikk har intervjuet Rolf Annerberg som er en dem som står bak rapporten. Det er et stort potensial for mer forskningssamarbeid mellom de nordiske landene, mener han; det det står på er den politiske viljen til å realisere det.
EGIL KALLERUD, REDAKTØR FORSKNINGSPOLITIKK
fpol@nifu.no
Annerberg har de beste forutsetninger for å uttale seg om nordisk forskningssamarbeid og -politikk. Han er generaldirektør for et av Sveriges seks forskningsråd, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) og kan blant annet vise til en mangeårig karriere som statssekretær i ulike svenske departementer, som generaldirektør for Naturvårdsverket (1991-1999) og som kabinettsjef for EUs miljøkommisjonær Margot Wallström (2000-2006). Han er styreleder for det nordiske toppforskningsinitiativet (TFI) og har hatt og innehar verv i sentrale EU-komiteer på forsknings- og innovasjonsområdet. Også de to øvrige medlemmene av den nordiske høynivågruppen lever opp til gruppens navn: Kristin Clemet, leder av tankesmien Civita og tidligere norsk forskningsminister, og Marja Makarow, direktør for European Science Foundation (ESF) og tidligere viserektor ved Universitetet i Helsinki. Rapporten de har skrevet på oppdrag fra Nordisk ministerråd (se boks) gir en oversikt over det nordiske forskningssamarbeidet og legger, bl.a. på grunnlag av en evaluering av NordForsk, fram en blandet, samlet vurdering av situasjonen: «Den överordnade bilden av nordiskt forskningssamarbete är att det är mycket som fungerar bra och är på rätt utvecklingskurs, men att det behövs justeringar och nya initiativ för att ta ytterligare steg och öka effektiviteten».
Hvorfor en slik samlet gjennomgang av det nordiske forskningssamarbeidet nå?
– Bakgrunnen er opprettelsen i 2005 av det såkalte «nordiske forsknings- og innovasjonsområdet», NORIA – det nordiske, men lite kjente svar på ideen om det felleseuropeiske forskningsområdet, ERA. Diskusjonen den gang førte bl.a. til at det nordiske forsknings- og innovasjonssamarbeidet ble omorganisert, bl.a. ved å opprette samarbeidsorganisasjonene NordForsk og Nordic Innovation. Man er nå inne i en ny fase i utviklingen av det europeiske forsknings- og innovasjonssamarbeidet, og det har skjedd mye siden den gang som nå gjør det aktuelt og nødvendig å oppdatere situasjonen også på nordisk nivå. Nå som da er det utviklingen i Europa som foranlediger en gjennomgang av det nordiske forskningssamarbeidet.
Rapporten inneholder mange til dels sterkt kritiske kommentarer til organiseringen av det nordiske forskningssamarbeidet, bl.a. om styringsstrukturen i NordForsk og Nordic Innovation og om manglende kontakt og samarbeid mellom de nordiske organene og på tvers av sektorer. Rapporten påpeker også et behov for nye samordningsprosedyrer og felles møteplasser. Men ifølge Annerberg er likevel ikke de organisatoriske spørsmålene de viktigste.
– De organisatoriske problemene i det nordiske forskningssamarbeidet har vært diskutert av mange og må løses, men til syvende og sist er de ikke avgjørende. Det viktigste er hva man ønsker å gjøre og hva man faktisk gjør. Og det det først og fremst kommer an på er den politiske viljen til å satse. Vi reiser spørsmålet, og setter spørsmålstegn ved, om denne viljen er til stede, slik tittelen på rapporten gir uttrykk for. Den er den samme som på den norske forskningsmeldingen fra 2005; men vi har lagt til et spørsmålstegn: «Vilja till forskning?» Hvor sterk er den politiske interessen for dette samarbeidet? For uten en sterk politisk vilje til å satse på det nordiske forskningssamarbeidet går det ikke, uansett organisering.
– Og når man vurderer det nordiske forskningssamarbeidet, er det viktig å se dette i et bredt perspektiv. Man må skille mellom det nordiske samarbeidet som ikke er organisert innenfor rammen av det formelle nordiske samarbeidsområdet, og det som er utenfor: samarbeid mellom universitet, bedrifter etc. Det som skjer utenfor denne rammen, er etter min mening svært vellykket, mens det som skjer innenfor, er, målt i ressurser, ganske lite, og det er også ganske byråkratisk. Mange av de sentrale forslagene vi legger fram gjelder mer enn det som foregår innenfor rammen av det formelle nordiske samarbeidet og har mer med samarbeidets innhold å gjøre enn organisasjon og form: åpning av nasjonale programmer, tettere kopling mellom forskning/innovasjon, mobilitet, infrastruktur og forholdet til EU. Dette er policyspørsmål som ikke har så mye med selve den nordiske organisasjonen å gjøre.
Dere understreker at det nordiske samarbeidet må forankres i den nasjonale forskningspolitikken, i nasjonale prioriteringer og med omfattende nasjonal medfinansiering?
– Det er avgjørende. Hvis en bare ser på det som skjer innenfor rammen av det formelle nordiske samarbeidet, så er dette veldig lite økonomisk sett; på dette nivået kan en bare engasjere seg i et fåtall aktiviteter, med små ressurser til rådighet. På dette nivået må en fokusere og forenkle, særlig med sikte på å utløse og mobilisere nasjonale ressurser. For det er dersom de nasjonale forskningsfinansierende organene går sammen og går inn i fellesnordiske aktiviteter med betydelige nasjonale midler, at Norden kan bli en forskningsmessig stormakt.
Og det har de ikke gjort?
– Nei, i liten grad på eget initiativ. Tanken som ligger til grunn for organiseringen av NordForsk, med de nasjonale forskningsfinansierende organene representert i styret, er god; den skaper muligheter for at NordForsk-initiativ kan mobilisere supplerende nasjonale midler. Men dette har ikke skjedd i så stor utstrekning som man forventet. Erfaringene tyder på at noen må fortelle de organisasjonene som samarbeider innenfor NordForsk, at de skal gjøre dette og dette, ellers gjør de det ikke. Siden det er så uendelig mye mer nasjonale midler enn nordiske, blir de nordiske aktivitetene marginale om man ikke bidrar i særlig grad med nasjonale midler. Dette kan ikke Ministerrådet og de nordiske organene gjøre så mye med, det er nødvendig med politisk vilje og politiske initiativ utenfor rådet og de nordiske organene.
Annerberg er styreleder for det nordiske toppforskningsinitiativet, TFI. Det er en nordisk storsatsing på klima, miljø og energi og er den største felles nordiske forsknings- og innovasjonssatsingen noensinne. Toppforskningsinitiativet består av seks delprogrammer og har et budsjett på om lag 500 mill. SEK. Det som samtidig skiller TFI fra andre nordiske forskningsaktiviteter, er at det kom i stand som et politisk initiativ, som et pålegg fra de nordiske statsministrene selv. Det viser ifølge Annerberg hva som er mulig å få til i det nordiske samarbeidet når den politiske viljen til å satse og til å prioritere nasjonale ressurser i det nordiske samarbeidet er til stede.
– I tilfellet TFI var det svært tydelig at det var det politiske initiativet fra statsministrene som førte fram. I prinsippet kunne jo institusjonene som samarbeider innenfor de nordiske organene, tatt disse initiativene selv, hvis de ville. Men de gjorde det ikke. Det er ikke umulig, men vil man ha et stort og kraftfullt initiativ på det nordiske området, så ser det ut som øverste politiske nivå må fatte beslutningene – dessverre, kan man si. Men når en først får på plass en slik stor satsing, så blir det på den andre siden tydelig hva som er den store fordelen med det nordiske samarbeidet – at man stoler på hverandre. Dette fungerer veldig bra uten for mye byråkrati og viser at har vi først bestemt oss, så kan vi samarbeide i stort omfang, og effektivt. Det ser vi også i det at TFI er finansiert etter den modellen som i EU-sammenheng kalles «real common pot» (se boks). Det er ganske unikt i internasjonalt forskningssamarbeid. TFI er også eksempel på en aktivitet som trekker til seg betydelige andre midler bl.a. fra næringslivet ut over eget budsjett på 500 mill. SEK, sammenlagt kan det komme opp mot en milliard SEK.
Det norske formannskapet skal nå følge opp deres rapport. Hva bør en starte med, og hva bør det være mulig å få til ganske raskt?
– Det bør være ganske enkelt å gjennomføre våre forslag til endringer i den formelle organisatoriske plattformen for forsknings- og innovasjonssamarbeidet; her er det bare å bestemme seg. Det er nok mye vanskeligere å følge opp forslaget om å åpne opp den nasjonale forskningsfinansieringen slik at forskere i andre nordiske land kan søke om støtte fra nasjonale programmer. Dette ville øke konkurransen om forskningsmidler og bidra til kvalitetshøyning, men det krever ekstremt høy tillit landene imellom. Dette dreier seg ikke bare om å åpne for konkurranse på tvers av landene i enkelttiltak, slik TFI er et eksempel på, men generelt – noe som ville medføre at alle programmer i Norges forskningsråd, Finlands Akademi, Vetenskapsrådet osv. skulle åpnes opp for søknader fra forskere i hele Norden. Dette er nok framtidsmusikk, men at vi har fått til en «real common pot»-løsning i det store toppforskningsinitiativet er unikt, og peker framover.
Men dere foreslår ikke noen økning av budsjettet til forskningssamarbeid innenfor rammen av Nordisk ministerråd?
– Nei, det er vi tydelige på i rapporten; det som skal oppnås, må oppnås gjennom fokusering og forenkling. Vi tror ikke at det er grunnlag for å satse mer midler på dette nivået nå. Man kunne naturligvis tenke seg at en ekstra milliard kunne løse problemene, men ingen tror at det finnes en milliard til dette nå. Det betyr at om man skal gjøre mer av noe, så må man gjøre mindre av noe annet.
At en i nordisk sammenheng har lykkes med å etablere den kraftfulle TFI-satsingen på basis av en «real common pot»-løsning, blir gjerne fremhevet som en modell for forskningssamarbeid i EU, der en er på jakt etter finansielle «common pot»-løsninger som kan føre til mer nasjonal medfinansiering av europeiske samarbeidsaktiviteter. Dette spørsmålet er bl.a. sentralt i utviklingen av de nye Joint Programming Initiatives (JPI) (se boks).
– Det nordiske initiativet viser at det er mulig å etablere reelle «common pot»-løsninger for internasjonalt forskningssamarbeid på programnivå, påpeker Annerberg. – Men dette er mer komplisert i europeisk sammenheng enn i nordisk. Intellektuelt er det nok enighet om at slike finansielle løsninger er bra, det styrker kvaliteten på forskningen. Men i mange land er dette ikke mulig, så da må man ty til «virtuelle» «common pot»-løsninger og liknende arrangementer. Men det innebærer at man bare kan få tilbake det man satser, og dermed også at forskere i de land som ikke har så mye midler å sette inn, ikke kommer med. Det er likevel bedre enn ingenting. I JPI-sammenheng stilles det krav om at et betydelig antall land skal samarbeide, slik at disse programmene kan bidra til økt internasjonalt forskningssamarbeid og styrket integrasjon.
JPIer er også et eksempel på det som i så vel «Vilja till forskning?»-rapporten som i de svenske rådenes innspill til arbeidet med ny forsknings- og innovasjonsproposisjon omtales som «blandingsfinansiert» virksomhet i EU. Dere tror at dette vil komme til å bli stadig viktigere i EU?
– Utviklingen går i den retningen. Sett fra EU-kommisjonens synsvinkel er det umulig å administrere et stort antall små støtteordninger, det er enklere for kommisjonen å legge mye penger inn i et fåtall ordninger og kreve mye nasjonal motfinansiering. JPIene er tiltak der det legges inn mye nasjonale midler, men der EUs eget bidrag er lite i forhold. Det kan føre til kjempestore programmer, noe som er utfordrende på sin måte. Det finnes ti JPI-programmer, men man diskuterer fremdeles hvordan forskningsagendaen skal se ut, hvordan de skal finansieres, etc. Men at det går mot stadig større programmer og tiltak, synes klart.
Kan slike åpninger for «à la carte»-deltakelse i europeiske samarbeidsprogrammer som JPI er eksempel på, skape nye muligheter for nordisk samarbeid i forhold til EU?
– Det kan det, men det er i første rekke avhengig av at de nordiske landene har tilstrekkelig med menneskelig kapasitet å sette inn, ikke bare økonomiske ressurser. Vi har begrenset kapasitet, og vi kan ikke delta i alle, eller for mange, slike store programmer. Deltakelse her er også et spørsmål om politisk prioritering.
– Dette er ett av de utviklingstrekkene som har ført til at det blir nødvendig med en mer spesifikk og fokusert EU-politikk. Dette behovet har vokst fram suksessivt, og etter en periode da vi har deltatt i en lang rekke mindre aktiviteter, som f.eks. ERA-NETene, ser vi at dette ikke går lenger. Vi må bestemme oss for hva vi mener er viktigere enn noe annet. Derfor trengs både en nasjonal og en nordisk strategi for dette. Vi kan også vurdere muligheten av en form for nordisk arbeidsdeling på dette området, noe vi riktignok ikke har tatt opp i vår rapport. Om vi ser Norden samlet, har vi betydelig mer kapasitet enn om vi bare ser på hvert land for seg. For vi må, som det understrekes i bl.a. NordForsks strategi, se på Norden og det nordiske forskningssamarbeidet som en plattform for et videre internasjonalt forskningssamarbeid, ikke som en egen samarbeidsarena for seg. Noen initiativ kan til en viss grad organiseres i Norden som en egen arena, som f.eks. polarforskning, som i høy grad er nordisk, men selv det er ikke bare nordisk. Vi må først og fremst finne måter å samarbeide på i forhold til EU, ved å velge områder der vi kan bidra og der det finnes europeiske aktiviteter. Det er f.eks. klare koplinger mellom TFI- og EU-aktiviteter.
JPIene er knyttet opp til spørsmålet om hvordan forskning og innovasjon skal bidra til å løse de store samfunnsutfordringene, «grand challenges», som det heter. Dette er et av de nye elementene i den nye politikken som er under utvikling i EU?
– Ja, hele Horizon 2020 er jo strukturert om tre pilarer, «grand challenges», industrielt lederskap og vitenskapelig eksellens, henholdsvis «science for society», «science for industry» og «science for science». JPIene har fra starten vært knyttet til de store utfordringene; nå kommer altså også Horizon 2020, det nye rammeprogrammet for forskning og innovasjon, i stor grad til å handle om dem. Et annet nytt element i EUs politikk er samtidig den mye sterkere betoningen av kopling mellom forskning og innovasjon. Men det er ikke et motsetningsforhold mellom disse to elementene. Det å løse de store samfunnsmessige utfordringene har store økonomiske konsekvenser og er samtidig også en forutsetning for å skape vekst. Hvis man f.eks. ikke er i stand til å håndtere de nye demografiske utfordringene, vil det ha store konsekvenser for evnen til vekst; det samme gjelder de andre utfordringene – ren energi, klimaendringer, matvaresikkerhet, osv. Alle disse utfordringene har et vekstperspektiv i seg. Men det er et sentralt politisk spørsmål i JPI-debatten hvor nært de skal koples til industrielle aktører og mål.
– Og det er heller ikke skarpe skiller mellom utfordringsdrevet forskning og den nysgjerrighetsdrevne forskningen under eksellens-pilaren. Også utfordringsdrevet forskning må ha topp vitenskapelig kvalitet. At forskningen er utfordringsdrevet, skal ikke føre til at det blir mindre grunnforskning.
Hvordan vil de statsfinansielle krisene i flere EU-land kunne påvirke utviklingen og implementeringen av EUs nye forsknings- og innovasjonspolitikk?
– Det er mulig at disse problemene vil kunne legge en demper på de høye ambisjonene for vekst i bevilgningene til forskning og innovasjon. På EU-nivå bærer likevel alle sentrale politiske EU-dokumenter tydelig bud om at er det noe som prioriteres høyt i EU, så er det nettopp forskning og innovasjon. Erfaringen viser at forskning og innovasjon ikke kommer til å få så mye midler som kommisjonen har foreslått, men jeg er ganske sikker på at det i alle fall blir en viss vekst. Derimot kan de statsfinansielle problemene få betydning for ambisjonene i den nye politikken om å øke den nasjonale medfinansieringen i EU-aktiviteter; vi har sett at flere land har kuttet i de nasjonale forskningsbevilgningene. Det er et paradoks at et av de argumentene som ble framført i Storbritannia for kutt i forskningsbevilgningene, er at det er så mye forskningsmidler å hente i EU. For det er ikke slik det fungerer; forutsetningen for å få EU-midler er at man er sterk selv.
Si litt om det pågående arbeidet i Sverige med en ny forsknings- og innovasjonsproposisjon? Hva blir nytt?
– Den forrige proposisjonen hadde som et nytt innslag de såkalte strategiske forskningsområdene, vel 20 i tallet. De minner en del om tilsvarende initiativ på europeisk nivå. Nå vet vi ikke om slike prioriteringer faktisk blir en del av den neste proposisjonen, men de seks rådene har foreslått noen slike områder i sitt innspill. I Sverige finnes det en lang rekke initiativ i næringslivet for å styrke «samverkanforskning» mellom offentlige og private aktører. Slik «samverkanforskning» og behovet for tettere kopling mellom forskning og innovasjon er sentrale tema i svensk forsknings- og innovasjonspolitisk debatt. Som på europeisk nivå går utviklingen i retning av forsøk på å styrke koplingen mellom forskning og kunnskapsbasert innovasjon.
Hva ville bli nytt om rådenes innspill ble implementert?
– Det ville bli nye strategiske områder. Rådene fremhever dessuten at mobilitet, både ut og inn, representerer et stort problem som det er viktig å finne løsninger på. Sverige må bli attraktivt ved å lokke til seg utenlandske forskere, og vi må få egne forskere til å bevege mer på seg. Og vi må fokusere og prioritere i infrastrukturspørsmål, i samvirke med næringslivet. Og vi understreker altså behovet for en nasjonal EU-strategi.
Men den organisatoriske strukturen står fast?
– Vi hadde en diskusjon om organisering for fem år siden. Man konkluderte den gang annerledes enn Norge gjorde; det ble lagt vekt på at diversitet er av det gode, og vi har seks separate forskningsråd. Det er lite debatt i Sverige om slike organisatoriske spørsmål nå. Men det stilles stadig sterkere krav til at forskningsrådene må samordne seg, bl.a. når det gjelder hvordan vi skal opptre i forhold til EU. Vi har et forum der rådenes direktører møtes for å drøfte slike samordningsspørsmål. Men om vi har organisert oss ulikt, tror jeg ikke forskjellene er så store når det gjelder måten vi tenker på om forskningspolitikk og forskningssamarbeid i de nordiske landene. Og det er nok uansett politikken som er viktigst, ikke organisasjonen.