Mens milliarder av forskningsbevilgninger legges på is, går diskusjonen om hva som egentlig har forårsaket den «alvorlige økonomiske situasjonen i Forskningsrådet». Er det en overreaksjon fra den nye statsråden eller gamle synder fra de forrige? Sannsynligvis en kombinasjon. Går man inn i saken, finner man et sammensurium av misforståelser, kamuflerte budsjettkutt og budsjettmessig overmot (jf. Kalleruds artikkel). Hvordan havnet vi her?
Av forskningsleder Espen Solberg, NIFU
Kreativ kuttisme
Et sentralt spørsmål er om regjeringens ettårige kutt i Forskningsrådets bevilgninger har vært å forstå som a) rent tekniske med full kompensasjon senere, b) engangskutt som ikke kompenseres, men heller ikke videreføres, eller c) rene kutt i bevilgningen.
Her er faktisk alle svar riktige. I perioden fra 2017 til 2022 har nemlig regjeringen praktisert alle de tre nevnte formene for kutt, uten nærmere forklaring eller begrunnelse og hele tiden med en forventning om at aktiviteten skal opprettholdes på samme nivå.
Det aller første ettårige kuttet i 2017 i bevilgningen til vitenskapelig utstyr ble kalt «teknisk justering» og ble tilbakeført både med midler og tidligere års bevilgningsnivå. Fra 2018 til 2021 er alle kutt kun tilbakeført til tidligere års bevilgningsnivå, mens kuttene i 2022 blir helt uten senere tilbakeføring og omtales som omprioritering.
Denne variasjonen i subtile budsjettkutt ser ut til å ha skapt et stort rom for tolkning og mye forvirring, både hos Forskningsrådet, Stortinget og departementet selv. Nå spør man seg hvorfor ikke disse spørsmålene ble avklart tidligere.
En styringsutfordring
Paradoksalt nok kan noe av forklaringen ligge i de mange styringsreformene som har pågått parallelt med de nevnte kuttene. Det er verdt å trekke fram følgende:
- Fra 2015 innfører regjeringen for alvor et system med mål- og resultatstyring (MRS) av Forskningsrådet. Tanken er å styre etter effekter og overordnede mål og komme bort fra den detaljerte aktivitetsstyringen. Kort sagt, istedenfor å styre etter hvilke penger som setter i gang hvilke aktiviteter, skal man styre etter hva som til slutt kommer ut av den forskningen som finansieres av Forskningsrådet.
- Delvis som en oppfølging av dette innfører Forskningsrådet fra 2017 et system med porteføljestyring, hvor de tidligere programmene og programstyrene erstattes av bredere porteføljer. Dette gir Forskningsrådet mer handlingsrom til å finansiere prosjekter på tvers av sektorgrenser. Samtidig blir det tilsvarende vanskelig for departementene å følge pengestrømmene.
- Parallelt med dette omorganiseres Kunnskapsdepartementet. Den tidligere Forskningsavdelingen legges ned, og ansvaret for Forskningsrådet splittes på to avdelinger for henholdsvis eierskap og styring og politikk for høyere utdanning og forskning. Dermed introduseres et organisatorisk skille mellom økonomi og politikk.
Disse endringene har alle hatt som formål å bidra til bedre styring, men kan til sammen ha bidratt til det motsatte. I hvert fall har det blitt svært krevende å holde oversikt over de årlige forskningsbudsjettene og fordelingen av dem. Og langtidsplanene har ikke akkurat bidratt til å gjøre saken enklere, med de nevnte eksemplene på tilslørte kutt og finurligheter for å fylle opp planens prioriteringer.
Ulmende motsetning
Når så DFØ kaster sitt iskalde blikk på praksisen, virvler de opp en grunnleggende konflikt som hele tiden har ulmet under innføringen av de nye styringsformene. Den dreier seg om sektorinteressenes behov versus troen på overordnet styring mot brede og tverrgående mål.
Bevilgningsreglementet og økonomiregelverket gir klar støtte til de departementene som har følt seg hektet av i svingene og ønsker seg tilbake til klare pengestrømmer innenfor definerte rammer. Langtidsplanen, MRS-systemet og porteføljestyringen trekker i retning av å gi Forskningsrådet mer handlingsrom til å bruke midlene på tvers av fag- og sektorgrenser. Det er selvsagt en rekke mellomposisjoner her, men ytterpunktene går fra «follow the money» på den ene siden til «in RCN we trust» på den andre.
Inn for landing
Det er fortsatt uklart hvor Borten Moe og den nye regjeringen plasserer seg på denne aksen. Så langt er det en serie innstramminger og oppryddinger som har tatt oppmerksomheten. Men en dag må jo ryddejobben være over, og det skal igjen føres politikk. Da spørs det om det er hold i statsrådens forsikringer om at «hovedlinjene i forskningspolitikken ligger fast».
Dagens forskningspolitikk bygger blant annet på en forutsetning om fortsatt vekst i forskningsbevilgningene og et forskningsråd som har handlingsrom til å følge opp brede målsettinger på tvers av fag og sektorer. Er dette forenlig med statsrådens kompromissløse sparking av styret og uttalelsene om at «festen er over»?
Et første svar får vi når den nye langtidsplanen legges fram til høsten. Der skal blant annet forslaget om målrettede samfunnsoppdrag (missions) vurderes. Et hovedpoeng i den tilnærmingen er at målet settes i sentrum, og at man er villig til å satse friskt, ta risiko og kutte en del svinger for å nå målet. Et ikonisk eksempel er det amerikanske Apollo-programmet på 1960-tallet, hvor president Kennedys budsjettføring var at «we must pay what needs to be paid». Budsjettmessige beskrankninger var her underordnet måloppnåelsen.
Den tilnærmingen befinner seg på en ganske annen planet enn DFØ, som i sitt notat om Forskningsrådet tørt konstaterer at formelle bindinger er overordnet alt annet. Skal man følge den linjen, kan det bli vanskelig å følge opp forventningene rundt langtidsplanen. Høsten vil vise om Borten Moes ryddejobb egentlig er starten på en ny orden.
Se også:
Forskningsrådskrisen – en ryddejobb fra tidligere til ny regjering
Borten Moe kaster Forskningsrådets styre
Fotomontasje av Forskningspolitikk (P Koch og Romolo Tavani)