Den forsknings- og innovasjonspolitiske debatten er, som alle andre debatter, formet av nedarvede forestillinger og fortellinger. Siden andre verdenskrig er det spesielt fire mentale kart som har preget debatten.
Per Koch for Forskningspolitikk
Ingen kan se verden som den er. For å kunne forstå noe er vi avhengige av et mentalt kart med begreper, forestillinger og fortellinger som gjør det mulig å nærme oss en forståelse av det vi ser.
Begreper som er brukt til å beskrive slike forforestillinger er paradigmer, modeller, mentale kart, livsverdener og schema. Disse begrepene er ikke helt synonyme, men de viser alle til det faktum at vi alltid gjør bruk av for-dommer i møtet med verden. Vi møter alltid et fenomen med eksisterende erfaringer og kunnskap.
For noen er disse forforestillingene blitt «selvfølgelige». De reflekterer aldri over grunnlaget for dem. De er låst inn i et eksisterende paradigme.
Siden den andre verdenskrig har den forsknings- og innovasjonspolitiske debatten i Norge og internasjonalt (i organisasjoner som OECD, FN og EU) vært preget av fire modeller for tenkning om hvordan forskning og innovasjon endrer samfunnet og hva slags politikk du trenger for å nå de mål man har satt seg.
- Den lineære modellen (stor innflytelse fra 1945 til i dag)
- Den strategiske modellen (dominerende fra 1945 til 1992)
- Innovasjonssystem-modellen (tiltakende innflytelse fra 1992 og frem til i dag)
- Transformasjons-modellen (fremvoksende fra 2015 av)
Disse modellene lever ofte side ved side. Årstallene representerer derfor ikke absolutte skiller i tid.
Kategoriene gir et forenklet bilde av komplekse kulturelle og politiske prosesser. Under overflaten er det mye variasjon og uenighet. Men jeg mener en slik oversikt gjør det lettere for oss å bli bevisst rammene for forsknings- og innovasjonspolitisk tenkning.
Den lineære modellen
Den lineære modellen har vært erklært død om igjen og om igjen av både samfunnsforskere og politikere, mest av alt fordi den gir et misvisende bilde av hvordan forskning faktisk virker i samfunnet.
Den har allikevel stor innflytelse, mest av alt fordi den er så enkel, men også fordi den tjener mange interesser.
Modellen gir et bilde av verden der innovasjon – og i hvert fall all radikal innovasjon – har opphav i forskning og forskningsinstitusjonene. Noen argumenterer for at alle de radikale innovasjonene har opphav i den grunnforskningen som finner sted ved universitetene, men normalt inkluderes også den langsiktige forskningen som finner sted i næringslivets laboratorier og i institutter.
Modellen svartbokser forskning: Det er et implisitt premiss at dette samfunnet av forskere og forskningsinstitusjoner vil komme med ny kunnskap og innovasjoner som kan brukes til å skape en bedre verden. Alt politikerne behøver å gjøre er å gi dem de pengene de trenger og frihet til å gjøre det de vil. Politikerne behøver strengt tatt ikke bry seg om hva som skjer inne i denne boksen. Dette er en reservoar-modell for forsking.
For dem som jobber i sektoren har modellen vært et effektivt verktøy i kampen for økte offentlige bevilgninger til forskning.
For mange politikere har modellen vært attraktiv fordi de ved å øke bevilgningene til forskning kan gi inntrykk av handlekraft uten å måtte se nærmere på hvordan forskning og innovasjon faktisk virker i samfunnet.
For nyklassiske samfunnsøkonomer er modellen tiltrekkende fordi den passer med ideen om at teknologisk endring skal forstås en eksogen størrelse (utenfor økonomien), noe som betyr at de kan inkludere teknologisk endring i sine modeller uten å måtte diskutere hvordan innovasjon finner sted.
Den strategiske modellen
Tilhengerne av den lineære modellen viser gjerne til Rosevelts vitenskapsrådgiver Vannevar Bush og hans 1945-rapport Science, the endless frontier i sin begrunnelse for grunnforskningens store betydning.
Rapporten var imidlertid ikke basert på den lineære modellen, men på erfaringene fra strategisk bruk av forskning under den andre verdenskrig. Bush viser blant annet til den rollen radar spilte i ubåtkrigen og penicillin i bekjempelsen av sykdommer.
Nå var det ikke slik at Bush ikke forstod nytten av grunnforskning. Det gjorde han. Men han var mer opptatt v strategiske offentlige bevilgninger til både grunnleggende og anvendt forskning på områder av stor betydning for samfunnet. Han var spesielt opptatt av helse.
I Norge ble den strategiske begrunnelsen for offentlige investeringer i forskning på områder av stor betydning for sikkerhet, velferd og økonomisk vekst flittig brukt i tiden etter andre verdenskrig, med etablering av forskningsinstitutter og strategiske programmer. Det hele kulminerte i beslutningen om at oljeeventyret skulle inkludere norske institusjoner og bedrifter for forskning og innovasjon.
Denne formen for tenkning er fortsatt styrende for departementer med ansvar for egne samfunnsområder, som for eksempel landbruk og forsvar.
| Modeller for vår forståelse av forskning og innovasjons plass i samfunn og politikk | |
Den lineære modellen (1945 -) Gi penger til forskning og forskningsmiljøene, så leverer de etter hvert innovasjoner. | Den strategiske modellen (1945 – 1992) Finansier forskning som hjelper bedrifter og offentlige institusjoner til å løse sine oppgaver |
Innovasjonssystem-modellen (1992 – 2015) Bidra med virkemidler som bidrar til samarbeid, nettverksbygging og læring i det nasjonale innovasjonssystemet. | |
Transformasjons-modellen Lag en politikk som endrer selve systemet for innovasjon og omstilling i en bærekraftig retning. | |
Innovasjonssystem-modellen
Det var økonomer som fant svartboksingen av teknologisk endring frustrerende. Forskere som Nathan Rosenbert (Inside the Black Box 1983), Bengt-Åke Lundvall, Christopher Freeman, Giovanni Dosi, Stan Metcalfe og Charles Edquist begynte å se på hvordan innovasjon faktisk finner sted i samfunnet.
Mot slutten av 1980-tallet var det etablert en solid tradisjon for studier av det som nå ble kalt nasjonale innovasjonssystemer (NIS). Det norske instituttet STEP, som jeg hadde gleden av jobbe i, og dets forløper kom til å spille en sentral rolle i utviklingen av denne tenkningen.
Modellen er basert på en forståelse av innovasjon som en systemisk og ikke en lineær prosess:
- Kunnskap og kompetanse i hele systemet er avgjørende for økonomisk vekst.
- Bedriftenes innovasjon står i sentrum, ikke forskningsinstitusjonenes. (Senere ble innovasjon i offentlige institusjoner også inkludert.)
- Samspillet mellom bedrifter, kunnskapsinstitusjoner og offentlige virkemidler, samt infrastruktur og regelverk, gir rammene for effektiv innovasjon.
Sovjetunionens sammenbrudd stimulerte til politisk nytenking, blant annet i land som Finland. OECD fanget opp ballen og i 1991og 1992 publiserte de rapportene fra det såkalte Teknologi/økonomi-programmet. TEP-rapportene fikk stor betydning for landenes bruk av NIS-tilnærmingen.
Jeg var nyansatt i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets forskningsavdeling på den tiden og ble, sammen med Johan Hauknes, dratt inn i arbeidet med å presentere innovasjonssystem-tenkningen i Gudmund Hernes’ forskningsmelding fra 1993: Forskning for felleskapet. Norge var med andre ord tidlig ute.
Næringsdepartementet, Kommunal og regionaldepartementet, det nye forskningsrådet og SND/Innovasjon Norge ble snart aktivt opptatt av å utvikle nye virkemidler som kunne bidra til økt samspill i det norske og de regionale innovasjonssystemene.
De nyklassiske samfunnsøkonomene var ikke spesielt glade i denne tilnærmingen til teknologisk endring. Den er nemlig basert på en forestilling om et marked som er under kontinuerlig endring, en form for kaos som ikke passer forestillingen om markeder i balanse. Med bruk av begreper som «markedssvikt» klarte policy-utviklerne allikevel å begrunne slike virkemidler innenfor en tradisjonell økonomisk tenkning.
Begrepet markedssvikt, det vi si at bedriftene underinvesterer i FoU fordi de ikke får det fulle utbyttet av investeringene, gir imidlertid lite mening i en virkelighetsforståelse der målet er å få markedene til «å svikte», dvs. forandre seg. Innenfor NIS-tradisjonen snakket man derfor i stedet om systemsvikt: Systemet sikrer ikke en tilstrekkelig flyt av kunnskap og ideer.
Transformasjons-modellen
Systemtenkningen ligger fortsatt til grunn for utkilingen av nye tilnærminger til forskning og innovasjon i samfunnet. I praktisk politikk endte imidlertid også NIS-tankegangen opp som en reservoar-modell: Hvis politikerne sørget for gode rammebetingelser for innovasjon, ville bedrifter og institusjoner sørge for de innovasjonene samfunnet trengte av seg selv.
I likhet med den lineære modellen har NIS-modellen i begrenset grad ført til en forsknings- og innovasjonspolitisk debatt om hva slags fremtid man ønsket seg (ut over økonomisk vekst) eller til en drøfting av hvordan systemet produserer innovasjoner som forsterker de krisene vi står overfor.
I den siste tiden har vi derfor sett en dreining av den politiske tenkningen mot det vi kan kalle transformasjons-modellen og behovet for en transformativ forsknings- og innovasjonspolitikk.
Blant folk som har bidratt til denne formen for tenkning finner vi forskere som Sheila Jasanoff, Carlota Perez, Mariana Mazzucato og Johan Schot, samt aktivister som Kirsten Dunlop. Norges forskningsråd har tatt del i egne nettverk for transformativ innovasjonspolitikk.
Den transformative politikken medfører en reorientering av politikken fra behovene til forskningsmiljøer og innovative bedrifter til de behovene samfunnet har i møtet med globale kriser og store utfordringer. FNs bærekraftsmål har stått sentralt her.
Hvis systemet er problemet – i den forstand at det er med på å skape de problemene vi står overfor – hjelper det ikke å ukritisk be systemet om å produsere enda flere «løsninger». Da risikerer du at det skaper enda flere problemer.
I stedet må man endre systemet på en slik måte at aktørene er nødt til å ta hensyn til bærekraft, miljø og menneskers velferd, uavhengig av hvor de er i systemet: forskere, forskningsinstitusjoner, bedrifter og institusjoner, virkemiddelapparat og politikere.
En transformativ politikk krever derfor læring og samarbeid på tvers av både akademiske, industrielle og politiske siloer. Det er behov for eksperimentering og utvikling av læringsarenaer som omfatter en lang rekke aktører, herunder også borgere og marginaliserte grupper som kan bringe inn alternative erfaringer og perspektiver. Det blir også behov for en bevisst tilnærming til vår forståelse av fremtiden.
Omstillingen av norsk økonomi fra en dominert av forurensende olje og gass til grønne løsninger kan tjene som et eksempel på hvor vanskelig dette er. Selv nå når vi føler klimakrisen på kroppen stritter systemets etablerte interesser imot aktiv handling.
Transformasjons-tilnærmingen gir forsknings- og innovasjonspolitikken en stor utfordring, fordi enhver transformasjonspolitikk omfavner så mye mer enn forskning og innovasjon. Eksperimenteringen med missions, både i EU og i Norge, viser hvor vanskelig det er å etablere strategier og planer som inkluderer forskning og innovasjon som bare ett av mange politikkområder. Vi snakker ikke bare om det nasjonale innovasjonssystemet lenger – vi snakker om et større system av økonomiske, sosiale, kulturelle, politiske, teknologiske og miljømessige faktorer.
OECDs vitenskapsministre la nylig frem en erklæring og transformative forsknings-, teknologi- og innovasjonspolitikker der behovet for en transformativ politikk løftes frem. Men både erklæringen og den tilhørende rapporten preges av en form for kognitiv dissonans der man skal forene fortellingene fra både den lineære modellen, NIS og transformasjonsmodellen. Kritikken av det eksisterende systemet blir derfor ufullstendig, men det er kanskje å forvente i en overgang mellom paradigmer.
Se også:
Egil Kallerud: Faser og paradigmer i etterkrigstidens forsknings- og innovasjonspolitikk
Per Koch: OECDs nye transformative forsknings- og innovasjonspolitikk er både radikal og konservativ
Foto: rawpixel