Oppdragsforskning – mer enn et marked

Mye forskning skjer på oppdrag fra brukere i samfunns- og næringsliv. Til tross for det er oppdragsforskning lite forstått og diskutert. Tiden er inne for å se oppdragsforskningen som en del av forskningssystemet, og ikke som et rent marked.

Espen Solberg, forskningsleder, NIFU og Vera Schwach, forsker 1, NIFU

En fersk NIFU-rapport bekrefter langt på vei at oppdragsforskningen er under press. Bildet er imidlertid sammensatt. På noen områder er det store kunnskapsbehov og høy oppdragsaktivitet. På andre områder ser vi stagnasjon og nedgang. Vi ser også at anvendt, brukernær forskning finansieres på andre måter enn gjennom tradisjonelle oppdrag.

En undervurdert del av systemet

Enkelt sagt handler oppdragsforskning om at en offentlig eller privat aktør bestiller og finansierer et forskningsprosjekt fra en ekstern aktør (se tekstboks). En betydelig del av norsk forskning og utvikling (FoU) skjer på denne måten.

Tilgjengelig statistikk viser at instituttsektoren utfører forskningsoppdrag for mer enn 5 milliarder kroner, mens universiteter og høgskoler henter drøyt 1 milliard kroner fra slik aktivitet. Det reelle omfanget er imidlertid langt høyere, blant annet fordi konsulentselskaper og andre private forskningsvirksomheter øker sin aktivitet på oppdragsmarkedet. Oppdragsforskningen er derfor lite kartlagt og diskutert.

Oppdragsforskning som tema i systemmeldingen

Nå skal imidlertid oppdragsforskningen fram i lyset. I oppspillet til den kommende stortingsmeldingen om forskningssystemet har Kunnskapsdepartementet uttrykt bekymring for at «næringslivet kjøper i mindre grad FoU frå universitet, høgskular og forskingsinstitutt enn tidlegare».

Bekymringen retter seg både mot hva en slik nedgang kan bety for næringslivet selv, for forskningsmiljøene og for samarbeid og kunnskapsoverføring i forskningssystemet. Videre har departementet tatt til orde for at kunnskapen må tas raskere i bruk. Oppdragsforskningens rolle og utvikling står sentralt i disse spørsmålene.

Men oppdragsforskning kan også ses i lys av de siste årenes generelle forskningspolitiske dreining mot forskning for å løse store samfunnsutfordringer og økt vekt på interaksjon mellom forskere, brukere og samfunnet.

Såkalt tredje generasjons innovasjonspolitikk og transformativ innovasjonspolitikk er eksempler på konseptuelle innramminger som legger vekt på løsninger og nærhet til brukere, og som dermed har klar relevans for oppdragsforskning.

Dessuten har vektleggingen av forskningens samfunnseffekter i hovedsak handlet om hvordan grunnforskningen setter spor i samfunns- og næringsliv, mens samfunnseffektene av oppdragsforskning ofte har blitt tatt for gitt.

Oppdragsforskning og det nye næringslivet

Forrige gang oppdragsforskning ble løftet fram som en politisk hovedsak, var i Brundtland-regjeringens forskningsmelding fra 1981. Én viktig begrunnelse den gangen var den økende petroleumsvirksomheten, hvor teknologiavtaler og aktiv næringspolitikk skapte stor etterspørsel etter anvendt forskning fra norske forskningsmiljøer.

Dette skapte en gullalder for næringsrettede forskningsinstitutter og for utviklingen av en nasjonal leverandørindustri. Når oppdragsforskningen igjen kommer på bordet, er det mot et ganske annet bakteppe.

Veksten i næringslivets FoU drives nå hovedsakelig av tjenesteytende næringer. De henter tradisjonelt lite av sin kunnskap fra forskningsmiljøer, men vender seg i større grad mot foretak i eget konsern, konsulentselskaper og andre foretak. En økende del av næringslivets kunnskap hentes også fra utenlandske foretak.

I tillegg ser vi stagnasjon og nedgang i FoU-kjøp fra forskningstunge næringer som olje og gass. IT-tjenester er nå Norges desidert største og raskest voksende FoU-næring. Den investerer snart 10 milliarder i FoU, mens olje- og gassnæringen lenge har ligget på stedet hvil med 2 milliarder.

Et spørsmål man kan reise, er hvorfor den voksende IT-forskningen ikke har skapt en ny gullalder for oppdragsforskning? Noe av svaret er at det i liten grad dreier seg om forskning, men hovedsakelig
utviklingsarbeid knyttet til drift og implementering av store IT-systemer. Grunnforskning og anvendt forskning ser ut til å spille en mindre rolle i slike prosjekter, selv om de rapporteres som FoU.

Gjennom våre intervjuer kommer det også fram at norsk næringsliv generelt har blitt mer kortsiktig og mindre opptatt av å bygge langvarige relasjoner med norske FoU-miljøer. De relasjonene som bygges, er
i større grad avhengige av medfinansiering fra Forskningsrådet, EU og andre virkemidler. Når midlene til slik finansiering går ned, blir det mindre midler til å smøre og stimulere samarbeidskonstellasjonene. Hvilke konkrete utslag gir dette i markedet for oppdragsforskning?

Vel så mye endring som nedgang

Ser vi på de 33 såkalte nøkkeltallsinstituttene, viser tallene en tydelig samlet nedgang i oppdragsinntekter. I løpet av den siste tiårsperioden har oppdragsinntektene totalt sett gått ned med ca. 1 milliard kroner målt i
faste priser.

Men bildet er ikke entydig. For det første har det vist seg vanskelig å praktisere et skarpt skille mellom oppdragsinntekter og andre inntekter fra forskning. Noe av nedgangen kan derfor forklares med endret rapportering i perioden. For det andre er det store forskjeller mellom instituttene. For eksempel har bare omtrent halvparten av instituttene opplevd nedgang i oppdragsinntektene, mens flere har opplevd sterk og stabil vekst.

Også i UH-sektoren er det en viss økning i oppdragsinntektene, men nivået der er fortsatt beskjedent sett i forhold til instituttene og, ikke minst, målt opp mot institusjonenes rammefinansiering. I UH-sektoren kommer også en del av oppdragsinntektene fra andre aktiviteter, som etter- og videreutdanning.

Skal man forstå dynamikken i oppdragsmarkedet, er det derfor nødvendig å gå nærmere inn på noen konkrete områder. Gjennom intervjuer med oppdragsgivere og oppdragstakere har vi sett nærmere på oppdragsforskningen innenfor tre områder, nærmere bestemt miljø, IKT og arbeid og velferd:

På miljøfeltet synes det å være høy aktivitet i oppdragsmarkedet. Kunnskapsbehovene er store, både i offentlig sektor, næringsliv og i ideelle organisasjoner og interesseorganisasjoner. Dette gjenspeiles også i statistikken over oppdragsinntekter. Spesielt har næringslivet blitt mer aktive etterspørrere av oppdrag. Samtidig øker konkurransen, både fra konsulentselskaper og universiteter og høgskoler.

Næringslivets behov framstår også som forholdsvis «reaktivt», det vil si at oppdragene handler mer om å kartlegge og utrede de miljømessige konsekvensene av pågående virksomhet enn å legge grunnlag for framtidige behov og framtidig omstilling. Flere informanter fra forskningsmiljøene sier at de jevnlig diskuterer risikoen for å bli brukt til «grønnvasking». En annen bekymring er at den kunnskapen som utvikles for offentlige oppdragsgivere, ikke blir brukt og «lagt i en skuff».

Innenfor IKT er det en rivende utvikling, med høy aktivitet og mange nye aktører på feltet. Ikke minst er dette et felt hvor konsulentselskapene spiller en betydelig rolle. Fra næringslivets side blir det påpekt at multinasjonale konsulentselskaper har en klar fordel på et så internasjonalisert område som IKT.

Forskningsmiljøene på feltet har likevel god prosjektinngang, men prosjektene kommer oftere i stand gjennom etablerte relasjoner og direkte dialog, og sjeldnere som utlyste forskningsoppdrag. Som nevnt er etterspørselen fra offentlig sektor ofte rettet mot design, implementering og drift av store IT-systemer. Inntrykket fra intervjuene er at det er lite aktuelt, og kanskje heller ikke ønskelig, at forskningsmiljøer begir seg inn på det markedet.

Arbeids- og velferdsforskningen preges av store kunnskapsbehov, i all hovedsak fra offentlige oppdragsgivere. Her spiller oppdragsforskningen en viktig rolle, og flere oppdragsgivere framstår med et profesjonelt apparat og gode systemer for å bestille og bruke forskning. Instituttene opplever økt konkurranse om oppdragene, både fra UH-sektoren og konsulentselskapene. Flere institutter ser ut til å hente en økende andel av midlene fra Forskningsrådets programmer, men alle er opptatt av å opprettholde en betydelig oppdragsportefølje.

Ikke bare et levebrød

Et hovedinntrykk på tvers av de ulike områdene er at oppdragsforskning er mer enn et levebrød og «nødvendig onde» for å overleve. Blant instituttene er det en utbredt oppfatning at oppdragene gir verdifull kontakt med brukere i samfunns- og næringsliv. Ofte gir oppdragene empiri og data som senere kan brukes i vitenskapelige publikasjoner og idéutvikling.

Mange institutter bestreber seg derfor på at de fleste forskerne og forskningsgruppene skal ha et visst innslag av oppdrag i sin portefølje. Blant oppdragsgiverne ser det også ut til at oppdragsforskning har en distinkt verdi, i den forstand at det gir mulighet til å følge prosjektene tett og lære underveis.

Flere hevder i den forbindelse at rollen som brukerpartner i forskningsrådsprosjekter og EU-prosjekter gir en løsere kobling til prosjektet. Hvordan den anvendte og brukernære forskningen finansieres, er derfor ikke likegyldig.

Behov og rom for politikk

Et overordnet spørsmål er om oppdragsforskningen kan og bør styres politisk. Hvis oppdragsforskning betraktes som et rent marked for tilbud og etterspørsel, er det jo lite rom for politikk. Men forskning fungerer ikke bare etter markedsprinsipper, og det er ikke alltid slik at udekte kunnskapsbehov uten videre materialiserer seg i forskningsoppdrag.

Derfor er det blant annet legitimt å stimulere og styre etterspørselen etter forskning. Ett konkret forslag som fremmes både av informanter og eksterne innspill, er å øke rammene for innovasjonsprosjekter gjennom Forskningsrådet, såkalte IPN-prosjekter. Rammene for slike prosjekter har stagnert og gått ned de siste årene, noe som delvis forklarer nedgangen i de næringsrettede instituttenes oppdragsinntekter. Hvis den næringsrettede oppdragsforskningen skal økes, er økte rammer til ordninger som IPN et naturlig tiltak.

Et annet spørsmål er om det skal innføres krav til samarbeid med forskningsmiljøer gjennom offentlige virkemidler. Et motargument er at slikt samarbeid skjer i utstrakt grad likevel, og at krav om samarbeid kan være overflødig. Krav til samarbeid mellom næringsliv og forskningsmiljøer kan også være uheldig, for eksempel i prosjekter som har kritiske perspektiver på næringsutvikling. Derfor trengs det en gjennomgang av omfang, krav og insentiver til samarbeid i Forskningsrådets virkemidler, og en vurdering av fordeler og ulemper.

Et annet aktuelt tiltak er å fremme forskning og forskningssamarbeid gjennom offentlige anskaffelser. I regjeringens nylige strategi for økt FoU-innsats i næringslivet er såkalt innovative anskaffelser trukket fram som et sentralt tiltak, men strategien er svært uklar når det gjelder hvordan det faktisk skal utløse mer forskning.

Når oppdragsmarkedet preges av økende konkurranse mellom universiteter, institutter
og konsulentselskaper, er det naturlig å spørre om arbeidsdelingen bør styres eller ikke. En toppstyrt masterplan for systemet er neppe realistisk, men politikken har mange verktøy som kan påvirke både arbeidsdeling og konkurranse.

Blant annet vil signaler og forventninger til UH-sektoren om å bli mer aktive på oppdragsmarkedet skape mer konkurranse og tvinge fram mer prosjektorganiserte UH-institusjoner. Offentlige aktører kan også påvirke konkurransen gjennom valg av kontraktstype samt størrelse og lengde på oppdragene. Store oppdrag gir rom for samarbeid og langsiktig kompetansebygging, mens små, korte oppdrag inviterer mer til konkurranse.

Nærheten og den strategiske dialogen mellom forskningsmiljøer og offentlige oppdragsgivere utfordres på mange måter av anskaffelsesregler og hensynet til åpen konkurranse. For deler av instituttsektoren fungerte lenge de såkalt strategiske instituttprogrammene (SIP/SIS) som en arena for slik dialog. Fra 2020 ble imidlertid virkemiddelet fjernet.

Vårt inntrykk er at behovet for slik dialog fortsatt er til stede, men at det nå kommer til uttrykk gjennom løsninger som langsiktige rammeavtaler og direkte tilskudd. Derfor trengs det en drøfting av egnede løsninger for strategisk dialog mellom offentlige oppdragsgivere og oppdragstakere.

En annen observasjon fra vår analyse er at oppdragsmarkedet er utpreget nasjonalt, og at det er få forskningsmiljøer som har klare strategier for å hente flere internasjonale oppdrag. Mye av det internasjonale samarbeidet skjer gjennom EUs rammeprogrammer.

Selv om det er en hovedarena, kan det være behov for å utvikle flere arenaer for samarbeid og kilder til inntekter. På dette området kan det være aktuelt å utvikle sterkere insentiver til internasjonal oppdragsvirksomhet og nasjonalt samarbeid for å innhente internasjonale prosjekter.

Vår analyse har også avdekket at det kan være vanskelig å trekke klare grenser mellom oppdragsinntekter, bidragsinntekter og forvaltningsinntekter for instituttene. Det har gitt seg utslag i noe ulik rapportering, noe som igjen påvirker finansieringssystemet. Myndighetene bør derfor vurdere en ny gjennomgang av indikatorer og kriterier for forskningsinstituttenes grunnfinansiering, herunder hvordan oppdragsforskning og oppdragsinntekter skal premieres.

Oppdragsforskningen reiser derfor en rekke spørsmål som både systemmeldingen og den påfølgende debatten om oppfølging bør ta tak i.

Rapporten som ligger til grunn for denne artikkelen, er tilgjengelig her:
Espen Solberg, Vera Schwach, Inge Ramberg og Magnus Gulbrandsen, NIFU:
«Kontrakt og kontakt. En studie av oppdragsforskningens rolle, utvikling og betydning i det norske forskningssystemet», NIFU 2024.
https://bit.ly/3Zb4Pu5

Hovedbilde: simonkr